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探讨|加强国企资产负债约束指导意见一年来,有城投破产了吗?

放大字体  缩小字体 发布日期:2019-10-15   来源:现代咨询   作者:刘丰之 李启春   浏览次数:41
核心提示:在落实文件精神的过程中,究竟会出现什么情况不得而知,本文试图从原因、后果到未来城投的去路及应对措施做了一定的分析。对文件中提到的政府融资平台公司,需要在文件的精神基础之上深刻把握其中的精髓,采取适合自身的举措,严格落实文件的要求,通过适合自身的能力及当地的财政状况选择适合自身的路径。
来源:现代咨询
作者:刘丰之 李启春

刘丰之:系江苏现代资产投资管理顾问有限公司现代研究院高级研究员。

李启春:系江苏现代资产投资管理顾问有限公司管理咨询事业部业务总监,现代研究院高级研究员。

 

2018年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发了《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》(以下简称“意见”),回顾意见的内容,其主旨为加强国有企业资产负债约束,降低国有企业杠杆率,防范化解重大风险等。其中重要一条内容为依法依规实施国有企业破产,对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司,依法实施破产重整或清算,坚决防止“大而不能倒”,坚决防止风险累积形成系统性风险。

 

一、文件出台背景

(一)国有企业成为当前主要负债主体,构成潜在重大风险

过去十年,信贷规模高速增长,投资拉动的发展模式对中国经济保持持续稳定增长有着一定的推动作用。而当前,单纯依靠信贷增加和投资拉动对中国经济增长的拉动作用越来越不明显,边际效应越来越低,随之而来的是中国经济的总体风险却越来越高。

(二)国家对国有企业降杠杆、防风险的充分重视

近年来陆续召开的党的十九大、中央经济工作会议、中央财经委员会会议、国务院会议、金融工作会议等,都多次提到“坚决打好防范化解重大风险”,并将其列为三大攻坚战之首,这与意见开篇提及的精神不谋而合。意见于2018年5月11日在中央全面深化改革委员会第二次会议上审议通过,并由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发,相较于前期关于国有企业的发文来看,规格较高,足以看出中央对此项工作的重视程度。

(三)国有企业以其更强的融资能力影响国家调控政策效果

国有企业,尤其是地方政府融资平台和僵尸企业,凭借其良好的政企关系往往具备更强的融资能力,造成资金“黑洞”,严重影响到国家财政及货币政策的实施效果,尤其在经济结构转型期,企业经营成本高企,国有企业会对民营经济带来一定的挤出效应,不利于国家经济的长期稳定发展。

(四)国有企业降杠杆部署落实的紧迫性

2018年全国金融工作会议精神明确指出要推动经济去杠杆,把国有企业降杠杆作为重中之重;《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》出台承接上面几次会议的重大精神,落实国有企业降杠杆的部署。作为三大攻坚之首,文件出台给出打好防范化解重大风险攻坚战的重要举措,凸显中央政府化解重大风险,降低国有企业资产负债率的决心。

二、文件出台一年来,有城投公司破产了吗?

国有企业中,城投公司是典型的资金“吞金兽”,且债务引起中央高度重视。纵观文件发布一年来,不仅在实际运作中没有破产先例,在方案方面,极少有地区提到破产清算,公开信息中仅有山西省交口县提到“有序打破刚性兑付,对严重资不抵债或失去清偿能力的融资平台公司依法实施破产重整或清算”。究竟是文件发布以来时间较短还是政府信用兜底不能让城投公司破产影响政府信用,原因错综复杂。

归根到底未来城投公司破产可能性极低,可能存在的原因在于:

(一)地方政府仍需要城投公司承担政府性任务

从城投公司作用来讲,城投的主要作用就是执行政府的指令,为政府融资,盘活国有资产等等,属于政府预算外的资金运用。而且对各个地方政府来说,城投能够稳定经济,通过基础设施建设能够刺激当地经济发展,带动当地就业,为民营企业代偿和担保,变相的扶植民营企业。城投破产意味着这个地方政府和地方经济出现严重信用危机甚至崩溃,这是不可能的。

(二)城投与地方经济、金融、债务等错综复杂的关系无法让其破产

如果只是单纯看城投不容易看清整个城投所起到的联系。城投是地方政府出资成立,承担相应的政府职能,是特殊的市场经营主体,体制内唯一的一个利他因子,作为一个独立个体呈现,深受各地政府领导青睐。城投公司的使命较特殊,城投公司的负债多来源于银行或其它国企,对于整个运行体系来说,可以通过债转股,定向剥离,将优质资产注入等方式化解部分债务,化解债务的方式有多种,总之,不会轻易让城投破产。

(三)作为高层管理者,也不希望公司破产

城投高层管理者都是由政府直接认命,部分属于国家公务员或者事业单位身份。在城投公司市场化转型,未完全市场化之前,虽然呼吁政企分离,但是根本无法实现,城投公司始终与政府保持千丝万缕的联系。城投公司董事长等管理者基本由政府委派且具有一定的政府责任和任务,不能让城投崩盘,城投债务较高,政府和城投公司都在想法设法进行债务化解,崩盘的可能性较小。


 

三、更深层次意义,城投破产影响严重

如果城投公司发生大面积破产意味着什么,首先需要了解城投债务的规模。官方未正式发布城投债务的规模,但是非官方及部分研究机构对此的估计是在几十万亿左右。如此规模巨大的债务规模,只要城投债务出现任何问题,中国式次贷危机可能就会由此产生,将会对中国经济产生难以预估的影响。

城投公司破产,政府不会直接面临破产,但是政府的信誉将会遭受巨大的打击,甚至严重影响地区内其他城投公司。现代社会发行货币以信誉为锚。因此,当信誉受损的时候,人民币的国际化将会戛然而止,对中国经济及人民币的国际化都会产生严重的伤害。

四、资不抵债的城投将走向何方?

前面分析得出,城投公司出现破产的可能性极低,但并不意味着负债及城投债不会出现违约,而且在实际运行中已经出现部分城投因到期无法兑付本息而延期兑付的现象。很多城投债将在接下来几年内出现集中兑付阶段,可能会出现各种逾期等。

在此种压力下,或许小平台或者评级低的城投会慢慢退出市场或者被并购,其贷款作为不良资产进行处置,由相关不良资产处置公司处理。而类似于村镇或者开发区,产业园等等,此种类型小平台会慢慢消失。外加一些评级是AA-的平台也要慢慢退出市场。退出市场方式将可能会以各种并购重组的方式展开,直接破产的概率较低。

五、不同层次城投公司该如何应对?

评级不同,自身持续经营能力不同导致现在的城投行业良莠不齐,在政策的大背景下,绝大多数公司因资金链断裂,公司濒临破产,未来的去路将会因城投公司的自身能力和当地的财政能力出现不同的归宿。

对于现金流能够覆盖债务的城投公司而言,在债务被清理或者转移之后,城投公司将不再享有政府的任何担保,此类城投公司需要步入市场化环境,自身发展市场化业务,自谋生路,对于这类能够转型的城投公司清理债务,走向市场化不失为一条出路。

而对于严重资不抵债,资金链可能随时断裂的城投公司来讲,重组将是不二法门。城投公司的债务危机会牵一发而动全身,危机爆发直接导致地方政府的政府信用深受影响,多米诺骨牌效应显现,打击地方经济。在此种背景下,地方政府会拉着相关方进入破产重组程序,牵头注入优质资产,整合优质资产,剥离不良资产,将其并入更健康的地方国企,对于大多数资不抵债,资金链时刻可能断裂的城投公司来讲将是最终的归宿,而不是直接破产清算。

对于一部分相对有市场竞争力或者实力足够大的城投,部分已经实现市场化,完成了市场化、实体化的转型,部分尚未完成转型,但仍有转型的机遇,这部分城投公司未来将最终通过市场化完成转型。

此文件的出台将成为诸多城投公司分水岭,部分将会消失,部分仍将探索转型,部分将历经艰难之后迎来曙光。总之,未来会不断有城投公司消失,也会有城投主动接受市场的挑战与选择,在政策和政府的扶持下完成市场化、实体化转型,无论消失或者转型,市场化的方向将是大方向,不可逆转。

结 束 语

为了有效控制国有企业债务风险,中央办公厅和国务院办公厅联合下发了此文件,目的就是约束国有企业资产的负债约束,其中重要的一条内容便是允许国有企业破产,尤其点出严重资不抵债的城投公司可以破产。但是,文件出台一年来,尚未出现真正的破产案例。在落实文件精神的过程中,究竟会出现什么情况不得而知,本文试图从原因、后果到未来城投的去路及应对措施做了一定的分析。对文件中提到的政府融资平台公司,需要在文件的精神基础之上深刻把握其中的精髓,采取适合自身的举措,严格落实文件的要求,通过适合自身的能力及当地的财政状况选择适合自身的路径。

明:本文为现代咨询独家原创文章,转载需在文章开头注明“文章来源:现代咨询  作者:刘丰之 李启春”,否则将追究法律责任。欢迎读者留言,共同交流探讨。

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