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借鉴|银川市兴庆区发布政府隐性债务风险应急处置预案

放大字体  缩小字体 发布日期:2019-07-22   来源:银川市兴庆区人民政府网站   浏览次数:117
核心提示:政府承担救助责任的债务风险事件:指融资平台(国有企业)为政府实施公益项目举借,政府在法律上不承担偿债或担保责任的债务出现风险,政府为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助。
 来源:银川市兴庆区人民政府网站

兴庆区政府隐性债务风险应急处置预案

1  总则

1.1 目的

1.2 工作原则

1.3 编制依据

1.4 适用范围

2  组织指挥体系及职责

2.1 应急组织机构

2.2 部门职责

3  风险预警和预防机制

3.1 预警监测

3.2 信息报告

3.3 分类处置

4  隐性债务风险事件级别及应急响应

4.1 兴庆区隐性债务风险事件级别及应急响应

4.2 舆论引导

4.3 隐性债务部门财政重整计划

4.4 应急终止

5  后期处置

5.1 隐性债务风险事件应急处置记录及总结

5.2 评估分析

6  保障措施

6.1 通信保障

6.2 人力保障

6.3 资源保障

6.4 安全保障

6.5 技术储备与保障

6.6 责任追究

7  附则

7.1 预案管理

7.2 预案解释

7.3 预案实施时间

1 总则

1.1 目的

贯彻落实党中央、国务院决策部署,加强政府债务管理,发挥政府规范举债对经济社会发展的促进作用,有效防范化解政府债务风险,确保锁定隐性债务按照《兴庆区防范化解隐性债务风险实施方案》(以下简称化解方案)及时化解,不发生区域性系统性风险,切实防范和化解财政金融风险,坚决打好防范化解重大风险的攻坚战。

1.2 工作原则

1.2.1  规范管理

规范政府隐性债务化解渠道,根据债务风险、财力状况等因素合理确定化解规模,将政府隐性债务还本付息资金根据建设项目性质和融资情况,除行政事业单位实施的公益性建设项目拖欠工程款外,其余隐性债务一律财政不兜底,应该单位承担的由单位承担、应该企业承担的企业承担。限定10年期限将兴庆区政府隐性债务全部化解完毕,严格查处不按照化解方案执行的行为,同时要求各债务单位做好保密工作,不因隐性债务化解引发社会不稳定事件。

1.2.2 分级负责

兴庆区政府对兴庆区政府隐性债务风险应急处置负总责,对兴庆区本级政府隐性债务风险应急处置负直接责任。具体处置措施包括但不限于:监测债务风险事件、指导支持风险处置、启动责任追究机制、加强舆论引导监控、终止应急响应等。兴庆区各有关部门在兴庆区政府统一领导下加强对政府隐性债务风险应急处置工作的指导。

1.2.3 及时应对坚持预防为主、预防和应急处置相结合,加强对政府隐性债务风险的监控,及时排查风险隐患,妥善处置风险事件。

1.2.4 依法处置

政府隐性债务风险事件应急处置,坚持依法合规,尊重市场化原则,充分考虑并维护好各方合法权益。

1.3 编制依据

《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国突发事件应对法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》(国办发〔2013〕101号)《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)、《中共中央、国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》(中发〔2018〕27号)等。

1.4 适用范围

本预案所称政府隐性债务风险事件,是指兴庆区相关部门或欠债融资平台、国有企业已经或者可能无法按期支付政府债务本息,或者无力履行或有债务法定代偿责任,容易引发财政金融风险,引发社会不稳定事件,需要采取应急处置措施予以应对的事件。

本预案所称地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务,主要包括地方政府(含政府部门和机构,下同)、国有企事业单位等举借,由政府提供担保或约定由财政资金偿还的债务,地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等过程中,通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。地方政府隐性债务依法不属于政府债务。

各相关部门可结合实际情况,制定本部门隐性债务风险应急预案,也可根据具体情况,增加风险评估和预警指标,加大风险评估和预警频次,加强隐性债务的精准化管理。

1.4.1 融资平台(国有企业)风险事件

(1)政府及有关部门提供担保的债务风险事件:指由融资平台(国有企业)举借,政府及有关部门提供担保的债务出现风险,政府需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担。

(2)政府承担救助责任的债务风险事件:指融资平台(国有企业)为政府实施公益项目举借,政府在法律上不承担偿债或担保责任的债务出现风险,政府为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助。

1.4.2 中长期支出责任风险事件

(1)政府投资基金风险事件:指约定政府及有关部门出资、承诺到期回购社会资本方投资本金、承担社会资本方的投资本金损失、保证社会资本方最低收益等情况出现风险,政府未按约定出资或保证社会资本方最低收益。

(2)股权融资风险事件:指政府及有关部门签订股权融资计划协议,约定出资、承诺到期回购社会资本方投资本金、承担社会资本方的投资本金损失等情况出现风险,政府及有关部门未按签订协议履行。

(3)PPP项目风险事件:指根据PPP合作协议,政府及有关部门约定出资、付费等情况出现风险,政府及有关部门未按合同履行出资和付费。

(4)政府购买风险事件:指政府及有关部门根据签订的政府购买服务协议,购买过程或付费出现风险,政府及有关部门不按协议付费。

(5)专项建设基金风险事件:指政府及其部门通过国开行或农发行专项建设基金方式融资出现风险,政府及其部门不按协议支付分红、到期不进行回购、还本付息等。

(6)应付工程物资款:指政府及其部门、全额拨款事业单位根据合同或其他具有法律效力的形式明确作为民事责任主体,支付工程款、物资采购款、向企业收取的应返未返的保证金出现风险,政府及其部门不按合同支付相关款项或不及时返还保证金。

2 组织指挥体系及职责

2.1 应急组织机构

兴庆区政府设立政府性债务管理领导小组(以下简称债务管理领导小组),作为非常设机构,负责领导兴庆区政府债务日常管理工作,监控兴庆区政府债务风险事件。当出现政府隐性债务风险事件时,该小组转为政府隐性债务风险事件应急领导小组(以下简称应急领导小组),应对组织、协调、指挥风险事件工作,并纳入兴庆区政府应急管理办公室的管理体系。

兴庆区债务管理领导小组(应急领导小组)由兴庆区政府主要负责人任组长,主管副区长为副组长,成员包括财政(金融工作局)、发改、审计、住建、交通、各债务单位主管部门等,根据工作需要可以适时调整成员单位。

2.2 部门职责

2.2.1 兴庆区财政局是政府隐性债务归口管理部门,承担隐性债务管理领导小组(应急领导小组)办公室职能,负责债务风险日常监控和定期报告,组织提出债务风险应急措施方案。

2.2.2 债务单位主管部门是政府隐性债务风险应急处置的责任主体,负责定期梳理本部门政府隐性债务风险情况,督促举借债务或使用债务资金的有关单位制定本单位隐性债务风险应急预案;当出现隐性债务风险事件时,落实债务还款资金安排,及时向隐性债务管理领导小组(应急领导小组)报告。

2.2.3 兴庆区发改局负责评估本级投资计划和项目,项目立项未落实资金来源的一律不予入库,并根据应急需要调整投资计划,牵头做好隐性债务风险的应急处置工作。

2.2.4 兴庆区审计局负责对政府隐性债务风险事件开展审计,明确有关单位和人员的责任。

2.2.5 兴庆区金融工作局负责协调所监管的地方金融机构配合开展政府隐性债务风险处置工作。

2.2.6  其他部门(单位)负责本部门(单位)隐性债务风险管理和防范工作,落实政府隐性债务化解责任。

3 风险预警和预防机制

3.1 预警监测

兴庆区财政局按照本预案实时做好预警监测工作,重点监测以后年度财政资金支付的事项,纳入监测范围,防范财政风险。做到风险早发现、早报告、早处置。各部门也应当定期排查风险隐患,防患于未然。

3.2 信息报告

债务单位应当建立政府隐性债务风险事件报告制度,发现问题及时报告,不得瞒报、迟报、漏报、谎报。

3.2.1 政府债务风险事件报告

发生隐性债务风险事件,即启动报告程序。

债务单位预计无法按期根据化解方案足额支付的,应当提前2个月以上向兴庆区政府报告,并抄送兴庆区财政局。发生突发或重大情况,兴庆区政府应立即向自治区政府、银川市政府报告,抄送自治区财政厅、银川市财政局。

3.2.2 融资平台(国有企业)风险事件报告

债务单位预计无法按期足额支付融资本息的,应当提前1个月以上向主管部门和兴庆区财政局报告。经兴庆区财政局会同主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后,报告兴庆区政府。

3.2.3 报告内容

包括预计发生违约的政府隐性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、化解方案确定偿还安排等基本信息,风险发生原因,事态发展趋势,可能造成的损失,已采取及拟采取的应对措施等。

3.2.4 报告方式

一般采取书面报告形式。紧急情况下可采取先电话报告、后书面报告的方式。

3.3 分类处置

3.3.1 融资平台(国有企业)

(1)政府提供担保的。融资平台(国有企业)担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定,除外国政府和国际经济组织贷款外,政府及其部门出具的担保合同无效,政府及其部门对其不承担偿债责任,仅依法承担适当民事赔偿责任,最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一;担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的,以担保额为限。

具体金额由政府及有关部门、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。

(2)政府承担救助责任的债务。融资平台(国有企业)救助债务不属于政府债务。对国有企业为政府实施公益项目举借的隐性债务,政府可以根据具体情况实施救助,但对融资平台(国有企业)要进行处理,该盘活资产的盘活资产、该破产清算的破产清算,并对相关责任人进行追责。

3.3.2 中长期支出责任

督促负有支出责任的部门或单位依据《合同法》,按照签订的协议或合同履行出资、支付义务,部门或单位确无力支付的,由兴庆区财政先行垫付,在今后年度予以扣回,并对相关责任进行追责。

3.3.3 新发生的违法违规担保债务

对2014年修订的《中华人民共和国预算法》施行以后各级、各部门违法违规提供担保承诺造成新增隐性债务的,按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《地方政府隐性债务问责办法》处理。

4 隐性债务风险事件级别及应急响应

政府隐性债务风险事件,按照性质、影响范围和危害程度等情况,划分为Ⅰ级(特大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)、Ⅳ级(一般)四个等级。出现债务风险事件,由兴庆区政府予以应急响应。对出现Ⅰ级(特大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大) 债务风险事件,兴庆区政府将及时汇报自治区政府、银川市政府予以应急响应。

4.1 隐性债务风险事件级别及应急响应

4.1.1  风险事件级别

Ⅰ级(特大)风险事件,是指出现下列情形之一:

(1)指政府或有关部门无法按化解方案及时支付。

(2)因化解隐性债务导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出。

(3)兴庆区政府无法履行代偿责任或必要救助责任,或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出。

(4)兴庆区政府及相关部门无法及时化解隐性债务违约金额占应化解隐性债务20%以上,或者隐性债务利息违约金额占同期应付利息10%以上。

(5)兴庆区政府认定为Ⅰ级债务风险事件的其他情形。

Ⅱ级(重大)风险事件,是指出现下列情形之一:

(1)指政府及相关部门按化解方案筹集资金只能达到50%的现象。

(2)兴庆区政府及部门无法化解金额占同期化解方案应偿本金10%以上(未达到20%),或者利息违约金额占同期应付利息5%以上(未达到10%)。

(3)相关部门及其所属单位不按化解方案化解,或者无法履行法定代偿责任或必要救助责任,造成重大群体性事件,影响极为恶劣。

(4)兴庆区政府认定为Ⅱ级风险事件的其他情形。

Ⅲ级(较大)风险事件,是指出现下列情形之一:

(1)指政府及相关部门按化解方案筹集资金只能达到80%的现象。

(2)兴庆区政府及部门无法化解金额占同期化解方案应偿本金5%以上(未达到10%),或者利息违约金额占同期应付利息1%以上(未达到5%)。

(3)相关部门及其所属单位不按化解方案化解,或者无法履行法定代偿责任或必要救助责任,造成较大群体性事件。

(4)兴庆区政府认定为Ⅲ级风险事件的其他情形。

Ⅳ级(一般)风险事件,是指出现下列情形之一:

(1)指政府及相关部门按化解方案筹集资金只能达到90%以上(未达到100%)的现象。

(1)相关部门及其所属单位不按化解方案化解,或者无法履行法定代偿责任或必要救助责任,造成群体性事件。

(2)兴庆区政府认定为Ⅳ级风险事件的其他情形。

4.1.2  应急响应

Ⅳ级债务风险事件应急响应

(1)兴庆区债务管理领导小组应当转为隐性债务应急领导小组,对风险事件进行研判,查找原因,明确责任,立足自身化解风险。

(2)主管部门及其所属单位,除上级政府确定的重点项目外,原则上不得新上政府投资项目,在建政府投资项目能够缓建的,暂停建设,腾出资金依法用于化解政府隐性债务。同时通过调整部门和单位预算支出结构、调入项目运营收入等方式筹措资金,必要时可以处置政府资产化解政府隐性债务;对部门提供担保或承担必要救助责任的隐性债务,无力承担相应责任时,也按照上述政府债务处理原则处理。

(3)部门年度隐性债务支出超过当年部门一般公共预算支出30%的,兴庆区债务管理领导小组启动部门财务重整计划。

(4)各单位主管部门应当将隐性债务风险应急处置情况上报兴庆区政府、抄送兴庆区财政局。

(5)兴庆区政府应当将隐性债务风险应急处置情况向自治区政府、银川市政府报备。

Ⅲ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级债务风险事件应对措施外,还应采取以下升级应对措施:

(1)兴庆区隐性债务应急领导小组应当密切关注事态变化,加强政策指导,及时组织召开专题会议通报风险处置情况,必要时可以成立工作组进驻风险部门,指导隐性债务风险处置,并将隐性债务风险情况和应急处置方案专题向自治区、银川市级隐性债务管理领导小组报告。

(2)兴庆区财政应当调整支出结构,在保工资、保运转、保基本民生支出的前提下,压缩项目支出,调整用于按化解方案及时化解隐性债务。

(3)各单位主管部门按化解方案筹资有困难的,可以申请由兴庆区财政先行代垫偿还,事后扣回。兴庆区财政无代垫能力的,可申请自治区、银川市级财政专项调度资金,事后扣回。

(4)兴庆区政府应将隐性债务风险应急处置情况上报自治区政府、银川市政府,并抄送自治区财政厅、银川市财政局。

Ⅱ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级、Ⅲ级债务风险事件应对措施外,还应采取以下升级应对措施:

(1)兴庆区财政统筹本级各项财力仍无法解决部门化解资金缺口并且影响社会稳定的,可向自治区、银川市隐性债务应急领导小组申请救助,申请内容主要包括隐性债务风险情况说明、应急方案及已采取的应急措施、需自治区、银川市政府帮助解决的事项等。

(2)兴庆区政府启动隐性债务风险责任追究程序。

Ⅰ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级债务风险事件应对措施外,还应采取以下升级应对措施:

(1)兴庆区政府建立隐性债务风险处置信息定期向自治区、银川市隐性债务应急领导小组报告的机制,重大事项必须立即报告。

(2)兴庆区政府配合上级政府做好相关应急工作。

4.2 舆论引导

根据处置隐性债务风险事件的需要,启动应急响应的兴庆区政府或其隐性债务风险应急领导小组,要及时跟踪和研判舆情,健全新闻发布制度,指定专门的新闻发言人,统一对外发布信息,正确引导舆论。

4.3 隐性债务部门财政重整计划

实施隐性债务部门财政重整计划必须依法履行相关程序,保障该部门职工工资发放和有效运转支出,要注重与金融政策协调,加强与金融机构的沟通,不得因为化解隐性债务影响该部门基本公共服务的提供。部门财政重整计划包括但不限于以下内容:

(1)拓宽财源渠道。依法加强税收征管,加大清缴欠税欠费力度,确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度,增加政府资源性收入。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外,可以暂停其他财税优惠政策,待风险解除后再行恢复。

(2)优化支出结构。部门财政重整期内,除干部职工工资、政府运转和必要的基本民生支出外,视隐性债务风险事件等级,部门其他支出应当保持“零增长”或者大力压减。一是压缩基本建设支出。不得新批政府投资计划,不得新上政府投资项目;不得进行政府购买服务、不得参与PPP项目,已签订协议的,应当和协议人充分沟通,暂缓实施或取消。二是压缩政府公用经费。实行部门公务出国(境)、培训、公务接待等项目“零支出”,大力压缩政府咨询、差旅、劳务等各项支出。三是控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员,必要时采取核减机构编制、人员等措施,压减直至取消编制外聘用人员支出。

(3)处置部门资产。指定机构统一接管该部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等,结合市场情况予以变现,多渠道筹集资金偿还债务。

(4)申请上级救助。采取上述措施后,部门财政收支仍难以平衡的,可以政府申请临时救助。待该部门财政重整计划实施结束后,由兴庆区财政逐年从该部门(企业)预算经费、经营收益中收回相关资金。

(5)加强预算审查。实施部门财政重整计划以后,该部门涉及部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项,必须依法报兴庆区人民代表大会或其常委会审查批准。

(6)改进财政管理。政府应当实施中期财政规划管理,妥善安排财政收支预算,严格做好与化解政府隐性债务风险政策措施的衔接。

4.4 应急终止

政府隐性债务风险得到缓解、控制,实现财政重整目标,经上级债务管理领导小组(债务应急领导小组)同意,终止应急措施。

5 后期处置

5.1 隐性债务风险事件应急处置记录及总结

隐性债务风险事件应急处置过程中,兴庆区政府、各主管部门应当详尽、具体、准确地做好工作记录,及时汇总、妥善保管有关文件资料。应急处置结束后,要及时形成书面总结,向兴庆区人民代表大会常委会和上级政府报告。

5.2 评估分析

隐性债务风险事件应急处置结束后,兴庆区政府及财政部门要对隐性债务风险事件应急处置情况进行评估。评估内容主要包括:隐性债务风险事件形成原因、应急响应过程、应急处置措施、应急处置效果以及对今后政府债务管理的持续影响等。应当根据评估结果,及时总结经验教训,改进完善应急处置预案。

6 保障措施

6.1 通信保障

启动应急响应时,兴庆区政府应当保持应急指挥联络畅通,有关部门应当指定联络员,提供单位地址、办公电话、手机、传真、电子邮箱等多种联系方式。

6.2 人力保障

兴庆区政府要加强政府债务管理队伍建设,提高相关人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处置、舆情应对等业务能力。启动应急响应的各有关部门安排人员具体落实相关工作。兴庆区财政局要成立债务管理机构和设专人管理政府隐性债务。

6.3 资源保障

发生政府隐性债务风险事件的主管部门要统筹本部门财政预算资金、部门资产、政府债权等可偿债资源,为偿还债务提供必要保障。

6.4 安全保障

应急处置过程中,对可能影响公共安全和社会稳定的事件,要提前防范、及时控制、妥善处理;遵守保密规定,对涉密信息要加强管理,严格控制知悉范围。

6.5 技术储备与保障

兴庆区隐性债务应急领导小组可以根据需要,建立咨询机制,抽调有关专业人员组成隐性债务风险事件应急专家组,参加应急处置工作,提供技术、法律等方面支持。

6.6 责任追究

6.6.1 违法违规责任范围

(1)违反《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的下列行为:

政府隐性债务未按化解方案化解,且余额出现增加的;

政府及其部门通过发行地方政府债券以外的方式举借政府债务,导致形成政府隐性债务的;

举借政府债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源;

政府或其部门违反法律规定,为单位和个人的债务提供担保;

银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的;

化解方案已锁定的国有企业为政府实施公益项目(移民搬迁、棚户区改造)贷款项目增加举借未列入预算调整方案报本级人民代表大会常委会批准;

未按规定对举借政府债务的情况和事项作出说明、未在法定期限内向社会公开;

政府债务资金没有依法用于公益性资本支出;

其他违反法律规定的行为。

(2)违反《国务院关于加强地方政府隐性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)等有关政策规定的下列行为:

政府及其部门在预算之外违法违规举借债务;

金融机构违法违规向地方政府提供融资,要求地方政府违法违规提供担保;

政府及其部门挪用化解隐性债务资金或违规改变化解资金用途;

政府及其部门恶意逃废应化解隐性债务;

隐性债务风险发生后,隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况;

其他违反财政部等部门制度规定的行为。

6.6.2 追究机制响应

发生Ⅲ级以上政府隐性债务风险事件后,应当适时启动债务风险责任追究机制,兴庆区政府将依法对相关责任人员进行行政问责。

6.6.3 责任追究程序

(1)兴庆区隐性债务管理领导小组组织有关部门,对发生政府隐性债务风险的相关部门开展专项调查或专项审计,核实认定债务风险责任,提出处理意见,形成调查或审计报告,报兴庆区政府研究;

(2)有关任免机关、监察机关等根据有关责任认定情况,依法依纪对相关责任单位和人员进行责任追究;对涉嫌犯罪的,移交司法机关进行处理;

(3)兴庆区政府将政府隐性债务风险处置纳入政绩考核范围。对实施财政(财务)重整的相关部门,视债务风险事件形成原因和时间等情况,追究有关人员的责任。属于在本届任期内举借债务形成风险事件的,在终止应急措施之前,主要领导不得重用或提拔;属于已经离任领导责任的,应当依纪依法追究其责任。

7 附则

7.1 预案管理

本预案由兴庆区财政局制订,报兴庆区政府批准后实施。本预案实施后,兴庆区财政局应会同有关部门组织宣传、培训,加强业务指导,并根据实施情况适时进行评估和修订。

7.2 预案解释

本预案由兴庆区财政局负责解释。

7.3 预案实施时间

本预案自印发之日起实施。

 
 
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