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险资参与PPP产业基金的运作

放大字体  缩小字体 发布日期:2017-11-07   来源:《现代PPP观察》   作者:朱兰俊丹   浏览次数:964
核心提示:本文从国家政策角度出发,分析险资参与PPP产业基金的可行性,结合险资特点阐述其参与PPP的匹配程度,着重分析险资参与PPP产业基金的运作模式,并给出险资参与PPP项目时应注意的相关问题,为PPP项目融资提供更多的选择性。
 险资参与PPP产业基金的运作
 
作者简介——朱兰俊丹,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司PPP事业部副总监,现代研究院研究员。
 
摘要:随着国家和保监会推动险资相关运用的法律法规持续出台,保险资金运用余额在保险资产规模扩大的背景下也呈现逐年上升趋势,加之保险资金运用逐渐多元化、质量化,投资结构不断优化,保险投资迸发出新的活力。本文从国家政策角度出发,分析险资参与PPP产业基金的可行性,结合险资特点阐述其参与PPP的匹配程度,着重分析险资参与PPP产业基金的运作模式,并给出险资参与PPP项目时应注意的相关问题,为PPP项目融资提供更多的选择性。
关键词:险资,PPP项目,PPP产业基金,PPP融资
 

一、险资参与PPP产业基金的政策背景

自2016年7月3日保监会发布《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》,明确了保险资金可以间接投资基础设施项目,同时可以参与到政府和社会资本合作模式投资项目中。且相较于之前的《保险资金间接投资基础设施项目试点管理办法》,取消了对投资项目行业类型的限制。《办法》使得投资者的投资空间大大拓展,促进了PPP项目融资多元化。
 
相隔一年,保监会接连发力,于2017年5月4日发布了《关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》(保监发[2017]41号),5月5日发布了《中国保监会关于保险业支持实体经济发展的指导意见》(保监发[2017]42号),支持保险资金通过基础设施投资计划投资符合条件的PPP项目。
 
《通知》鼓励保险资金进入国家重点支持的民生工程基建工程,鼓励保险资金积极投资主体资质较高、风险可控的PPP项目。投资国家发改委和财政部公布的PPP项目库,明确指出保险资金可以通过基础设施投资计划的形式参与PPP项目,为PPP项目提供融资支持。
 
《意见》指出,大力推进保险公司的险资参与我国PPP项目和各省市重大的工程建设,大力支持合符条件的保险资产管理公司和产业基金公司,作为PPP项目的受托人发起设立基础设施投资基金,PE/VC基金或是产业投资金,募集资金推进PPP项目进行。同时,对于受托人的主体资质和基础设施投资计划的设立可以适当放开审批门槛。
 
综上,在现行政策作用下,保险资金参与PPP的“封条”正被一张张撕下,险资投资基础设施项目进一步松绑,不仅有效地缓解低利率环境下“资产荒”给保险公司带来的配置压力,还提升了保险业服务经济社会能力,更好的引导保险资金积极参与国家基础设施建设。

 

二、险资参与PPP产业基金的可行性

(一)险资与PPP的期限匹配度较高

PPP项目建设运营周期常常需要经过10-30年的长期合作方能完成,因此运营期限较长,同时对资金的需求量也较大。银行中长期资金可释放的空间有限,而其他金融机构亦面临期限错配的问题,而我国保险资金投资期长,追求的是稳定的预期收益,和PPP项目投资比较契合。
 
尤其人寿、社保以及养老保险,这些大多是十年以上的长期品种,对于资金的流动性要求没那么强烈,具有投资期限长、资金量大且稳定的特征,能够很好与PPP产业基金相匹配。因此,在投资期限方面,保险资金明显具有其它金融机构无法比拟的优势和高匹配度。

(二)险资与PPP的投资收益匹配度较高

PPP项目带有公益性质,既不允许暴利又要求相对适中稳健的资本回报率,这与保险资金风险偏好低但要求长期稳定投资回报率的特征相互吻合。
 
由于保险资金自身对险资的投资安全性要求较高,所以保险资金对于风险的高要求势必就降低了对高风险收益的要求,保险资金的收益要求相对适中,长期追求的是中等而稳健的收益水平,因此与PPP项目的成本和收益回报水平相对一致。

(三)险资参与PPP可提高项目风险管控能力

险资先天具有风险的管理经验,不仅可以发挥保险的社会“稳定器”的功能还可以发挥保险“安全阀”的作用,发挥保险的社会管理职能。保险资金参与PPP产业基金不仅可以促进产业经济发展消化过剩产能,降低政府的债务杠杆,补齐基础设施政府包干的短板,而且可以提升公共服务效率,落实国家供给侧结构性改革的任务,推动实体经济加速发展,提升公共事业的运营效率。实现风险可控的同时,促成多方共赢的局面。
 
综上,保险资金规模巨大、供应稳定、对资金的流动性较低,不论在信贷资金紧缩期还是宽松期,保险资金都能为PPP提供可靠、稳定、大量的资金供应。
 

三、险资参与PPP产业基金的运作模式

险资通常会优先选择区域经济基本面良好、行政层级较高、市场信誉良好、整体债务负担可控的地方政府合作。目前,交通、市政工程、医疗卫生和养老、生态建设和环境保护、保障性安居工程等都是险资重点关注和投资的领域。

(一)与社会资本成立专项PPP产业基金

该模式是指保险资金与有实力的社会资本方合作成立专项PPP产业基金投资于该领域的PPP项目。该类社会资本方多为实业资本或大型建设类企业。保险资金作为基金的优先级LP,社会资本方作为劣后级LP或GP。该模式的优点在于可以放大杠杆率,同时避免金融机构直接投资PPP项目的风险,促进PPP项目落地。
 
该基金未来作为PPP项目公司的股东,社会资本方享有主要的投资决策权并主导项目的建设、运营、管理等经营活动。根据风险由最适宜的一方承担的原则,社会资本承担PPP项目经营风险,对保险资金的收益保障可以通过项目公司之上的制度安排,即劣后级LP(或GP)对优先级LP的保证来实现。
 
该模式与基础设施股权计划有相似之处,区别在于交易结构更为复杂多样,增信方式更为灵活,且基金模式存在多种形态。一般由险资与实业资本共同主导型。项目建设企业一般担任劣后级LP,并承担差额补足和回购义务。
 
例如,中国人寿与中交基金(中交建设子公司)共同成立规模400亿元、存续期25年的契约型投资基金——国寿中交城市发展投资基金,由中国人寿指定的出资人作为普通合伙人认缴0.001亿元出资,中国人寿作为有限合伙人认缴200亿元出资,中交基金作为有限合伙人认缴200亿元出资,同时,由中交基金担任基金投资平台投资顾问。该基金主要投向中交建设与中国人寿共同认可的PPP项目。
 
再由中交基金与国寿中交合伙企业共同发起设立“中交益阳基础设施建设基金”,对湖南益阳资江风貌带及城市西环线建设综合工程PPP项目进行股权投资。益阳PPP项目基金存续期为22年,项目运营期内,益阳基金可通过清算、股权转让或PPP项目资产证券化等多种方式实现退出。
 
由此可见,险资通过PPP基金方式为中国交建投资PPP项目快速引入大量、长期、低成本的资金,实现了中国交建项目资源与中国人寿资金资源的无缝对接,达到社会资本与险资双方互惠共赢的预期,确保PPP项目资金的稳定性。

(二)直接认购PPP项目基金

该模式是指保险资金直接认购某一具体的PPP项目基金,作为该基金的优先级,由社会资本方或施工企业或地方平台公司作为该基金的劣后级。社会资本方或施工企业或地方平台公司通过优先劣后结构保障保险资金的优先分配顺序。
 
此外,社会资本方、平台公司或其指定的第三方一般还会通过股权回购或差额补足等方式对保险资金的退出及本息偿还提供保障。

(三)参与国家或地方政府发起的PPP引导基金

目前市面上险资参与政府PPP引导基金的案例较多,自2015年以来,中央和地方政府先后成立了多支PPP政府引导基金。例如财政部与十大金融机构成立了1800亿额度的中国政企合作投资基金股份公司。中国人寿作为财政部1800亿基金发起人之一,参与了PPP引导基金。此外,山西、山东、江苏、河南等省级政府相继成立PPP政府引导基金。这类中央和省级PPP基金多投资入财政部库和省库的PPP项目。例如山东省设立了总规模达800亿的PPP发展基金,由山东省政府出资80亿元,余下的720亿由主要包括银行、保险、信托等机构投资人在内的社会资本共同出资。
 
政府引导基金多由地方政府作为劣后级,险资作为PPP引导基金的优先级,该基金采取“固定+浮动”的收益回报方式。对于险资的股权投资,通常由社会资本承担回购义务。
 
政府引导基金多采取常规基金形式或母子基金形式,两者相比,母子基金的形式进一步放大了杠杆率,且在项目管理方面更为灵活。
 
常规的政府PPP引导基金形式是指省级政府、银行、保险资金或社会资本共同成立基金,直接投资PPP项目,例如河南省、四川省的政府引导基金。母子基金形式是指省级母基金设立子基金,引入市、县级政府财政资金和银行、保险资金,通过子基金投资于PPP项目,例如江苏省、山东省的政府引导基金。
 
险资与政府合作参与PPP产业基金的方式除了PPP引导基金外,还有城市发展建设基金模式。例如,险资与江苏某地方政府合作成立当地城市发展建设基金,投资一定比例于市政工程类PPP项目。可见,政府引导基金与上述提到的企业基金相比,具有政府财政增信的优势,是优质的投资标的。
险资参与政府PPP产业引导基金模式
图:险资参与政府PPP产业引导基金模式

 

四、险资参与PPP产业基金需要注意的问题

险资在参与PPP产业基金,投资PPP项目时,应做好风险把控,筛选合适项目,恰当选择细分领域,同时关注险资负债特性,保障资金安全。具体说来如下:
 
首先,保险机构要逐步推进保险资金参与PPP产业基金,不可在短期内大量地盲目地投资项目,以免造成不必要的损失。如险资参与PPP发展较好的英国,在项目推进的过程中,对数量和项目监管都进行严格控制,确保PPP项目的有序发展。
 
其次,考虑到PPP在长达10-30年的生命周期内会面临诸多风险,保险机构应慎重选择。第一,要项目本身的社会经济价值进行评估,确保险资发挥应有的作用;第二,要对项目的规划方案进行充分的调研和论证,对项目实施预算和建成后资金的回报情况进行充分论证,保证保险资金的安全性;第三,要对项目对接的政府部门的信用,包括对其历史负债情况、以往项目的还款情况进行充分调研;第四,对项目实施方的资质也要高度重视;最后,还要注意项目回报周期和保险资金期限的匹配,避免形成新的风险。
 
一般比较成功的PPP项目,前期的论证工作做得较好,所签订的合同也能兼顾双方的利益,合同的条款比较详细,具有较强的可操作性,保证项目在建设和实施的过程中能顺利推进;政府方和社会资本方双方有良好的合作精神。因此在选择PPP项目时,保险机构一定要进行比较严格的前期论证,去劣取优,拒绝“伪PPP”或者“带病的PPP”。
 
保险机构参与PPP产业基金投资PPP项目的选择标尺,从另一个方面来看也是政府前期论证、准备PPP项目的方向,应注重项目全生命周期的风险把控,合理分配项目风险,明晰政府方与社会资本方的权利与义务,打造优质的PPP项目以获取更多的融资支持和渠道。
 

五、结束语

据调查显示,我国险资在基础设施投资的资金占比仍然较低,远达不到国际大型保险公司对于资产配置在基础设施10%-20%的比例。
 
此外,我国PPP项目的资金来源仍主要依靠社会资本或银行贷款,在项目建设及运营阶段仍会出现资金匮乏的矛盾。而保险资金参与PPP产业基金投资PPP项目,可以大大缓解PPP项目公司的融资瓶颈,保证项目的持续推进。因此,我国保险资金在未来参与PPP产业基金,投资PPP项目的空间和机会较为乐观。
 
(江苏现代咨询:业务热线18260000201,PPP咨询025-52606680)




责任编辑:Chyibo

 

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