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原创|不能正确对待平台公司就是自己挖坑

放大字体  缩小字体 发布日期:2018-10-16   来源:现代咨询公众号   作者:丁伯康 彭军铖   浏览次数:1866
核心提示:平台公司服务地方经济建设多年,功过是非历史自有评价,化解平台公司债务风险固然重要,但是解决其赖以形成和发展的体制性基础问题更为关键。只有站在历史和发展、客观和事实的角度来看待平台公司的作用,其结论才会是公正的。
 作者简介

丁伯康,系国家发改委和财政部PPP专家库双库专家、中国城投网首席经济学家、江苏现代资产投资管理顾问有限公司董事长。

 

彭军铖,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司业务总监。

 

我国地方政府投融资平台公司(以下简称“平台公司”)的发展历史,最早可以追溯到1987年在上海成立的上海久事公司。自其诞生以来,作为地方政府对接市场与资金的重要载体,平台公司在促进地方基础设施建设投资和改善城市公共服务方面,发挥了巨大的作用。平台公司在特定的历史环境下,对缓解地方财政赤字压力,解决社会经济发展与财力投入不足矛盾,发挥了积极的促进作用。但是,由于政策变动性和举债软约束、部分平台公司存在违法违规举借债务行为,使得地方政府形成了相当规模的隐性债务,在一定程度上危及了国家金融市场的安全和稳定。

 

党的十九大以后,打好防范化解金融风险攻坚战、稳妥防范化解隐性债务成为各级地方政府防重大风险工作的重点。近日,中办、国办联合印发的《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》提出,“对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司,依法实施破产重整或清算”。一石激起千层浪,平台公司何去何从被推上了风口浪尖。本文从平台公司的由来和发展规律以及未来历史作用的角度,阐述了重视发挥地方政府投融资平台的重要性。

一、平台公司为何而生

(一)平台公司诞生的根本原因

根据国发〔2010〕19号文,平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。如城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等。

1、分税制下催生的地方产物

1994 年的分税制改革极大地改变了国家收入分配体系以及中央政府和地方政府财政收入能力之间的对比,而支出责任之间的划分并未做出相应的调整。1994 年实行分税制以后,地方财政收入占比由1993 年的78%急剧下降为44.3%,而地方政府财政支出比重却仅下降了2%。1990-2009 年我国各地政府财政自给能力情况显示, 地方政府的财政自给能力呈现出不断下降的趋势。

 

随着经济社会的发展,地方政府既要重视地方经济的发展,又要履行必不可少的事权,而这些事权大多刚性较强,所需支出基数大、增长也快,造成地方财政出现收支缺口。然而,由于我国《预算法》不允许地方政府举债(即使中央政府代为发债,也不能从根本上弥补地方财政资金缺口),在巨大的融资需求下,为降低交易成本,提高交易效率,政府和银行共同设计了由政府组建平台公司打捆贷款,地方财政提供担保这一模式。

2、GDP导向下的政绩抓手

政府和政府官员在进行社会管理和市场交易过程中,同样扮演着“经济人”的角色,并亦会追求政治集团和个人利益的最大化。在城镇化建设过程中,有的地方政府官员不仅关心本地区的经济发展和环境改善,也必然关心他们在职业生涯中的晋升或做出政绩。要在短期内做出政绩,显然做些面子工程就不可避免。一旦追求所谓的“高端大气上档次”,就难免在资金上捉襟见肘,因此,有意规避政策限制,通过搭建平台公司举债建设,就成为一种突破已有财政预算约束的最佳策略。而明面搞政府借债或向上级政府借债,容易让上级追责,或者觉得下级官员没有办事能力,不利于下级官员的晋升,此外政府违规举债的违约成本高、风险大,通过成立平台公司变相向市场,包括商业银行或社会企业借债,便成为众多地方官员的最佳策略。

(二)平台公司快速发展的原因

1、事权财权不匹配是平台公司快速生长的要素

自1994年推行分税制以来,地方政府在基础设施和公共服务的建设、提供与自身财力投入方面,遇到了许多难以解决的问题。事权和财权的严重不匹配,造成地方政府不得不通过有限的渠道和方式,筹集资金,谋求发展。财政分税制体制的确立,划分了中央和地方财政之间财权和事权的范围,实现了计划经济财政体制向市场经济财政体制的平稳过渡。分税制以后,中央政府的宏观调控能力迅速增强,中央和地方的积极性得到一定的发挥。但是分税制与目标模式有很大距离,也是很不彻底的渐进式改革。由于分税制改革的政府职能定位不明确;各级政府之间的事权划分不清晰;财权与事权的划分不匹配,地方事权重,财权小;财力分配上没有触动地方既得利益,只是在保证原有利益基础上的“增量调整”,也未能明确省以下各级财政之间财力如何分配;加上中央与地方财政在分税上过多“共享”,有的还按行业或隶属关系划分收入,不是真正按税种分税;财政转移支付起步迟缓,制度不完善,运行不规范,均等化作用有限等等。至今,这项改革并没有取得某些方面的实质性进展,也制约了地方经济社会的发展。地方政府要筹集资金必须想方设法举债,只有通过搭建平台公司进行融资和建设、发展。

2、金融危机是平台公司快速发展的原因

2008年为应对国际金融危机,国家实施了“四万亿”的投资拉动计划。中央政府积极鼓励地方政府成立各类平台公司,进行大规模的融资和建设,以抵消经济乏力的影响。中央的号召激起了地方政府融资新的冲动,它们将大量的国有资产和土地利用起来,通过新设和注入方式,新成立了一大批平台公司。到2010年末,全国平台公司的数量已经达到8700多家,同时地方政府的债务规模也大幅度攀升。由于当时对这类公司缺乏相应的管理,使大量低效资产甚至虚构的资产进入了平台公司,造成到今天仍然存在平台公司资产质量差、数量多等问题。平台公司的野蛮生长和融资活动的无序开展,对政府投资项目的管理和资本市场建设,也带来了不少问题。导致地方政府对土地的运作更加依赖,出现了许多不规范、不合理的现象。在财政刺激方案中,财政收支缺口和地方官员的政绩考核压力迫使地方政府不断寻找额外的资金来源。在这种情况下,成立平台公司也成了解决地方政府拉动投资和解决就业的主要方式之一。

二、平台公司的发展阶段

自1987年上海成立第一家地方政府投融资平台——上海久事公司,初步建立“政府主导、企业参与、市场运作”新型投融资体制以来,平台公司的数量不断发展壮大。据不完全统计,截至2017年末全国各级地方政府平台公司数量已超过1.3万家。纵观平台公司的发展路径,基本都经历创业初期、探索成长、高速发展和转型跨越四个阶段(如下图)。

 

(一)创业初期阶段

这类平台公司基本上还没有进行市场化运作,往往没有自主选择项目的权力,也没有项目建成后的管理权,更不享受项目的投资收益,极有可能成为“代筹资、代投资、代出纳”的“三代”公司。

(二)探索成长阶段

政府开始向平台公司注入优质资产,出台支持性政策。这个阶段的平台公司已经具有了一定的资源和资产规模,但是由于基础设施资产流动性较差、土地资源变现的制约条件太多,导致平台融资的主要途径依旧是银行贷款,缺乏一些新型的、多元化融资工具的利用,在偿债机制方面还不够完善,这类公司大多持续融资困难。

(三)高速发展阶段

平台公司集中资源整合、建立偿债机制,多元化融资格局已初步形成。在这个阶段,集团已经和政府达成共识,根据自身的资源状况,按照公益性项目、经营性项目和准经营性项目进行分类、分层次运作,通过对城市资源的整合和优化重组,初步形成若干业务板块,建立了多元化的融资渠道。同时,正在努力构建债务偿还保障机制来弥补公益性项目的不足。以资本运作为核心,以市场化经营为手段是这一阶段的特征。

(四)转型跨越阶段

进一步构建核心业务,形成投资收益良性的资金循环供应链,同时建立起科学的管理与控制体系。在城投企业演进的基本规律的支配下,集团化、市场化、规范化发展是战略转型的主要方向,也是企业从根本上提高生存发展能力,加快城市化建设的有效途径。

 

三、客观看待平台公司的历史作用

诚然,平台公司采取不规范甚至违法违规举债的行为,增加了潜在的政府债务风险,甚至对民营经济形成挤出效应。同时还存在部分项目的融资成本及建设成本偏高,管理粗放,效率低下等问题。但是平台公司对地方经济和社会发展的贡献是有目共睹的,其历史作用也是不容忽视的。因此国家和各相关部委出台了一系列文件,对平台公司进行规范,要求剥离平台公司政府融资职能,目的就是按照有关法律法规将平台公司转型为公司制企业,按照市场化融资,实现其持续健康发展。

 

(一)平台公司将在

城镇化进程中发挥更大作用

 

目前我国城镇化率只有57%,根据我国新型城镇化发展规划,到2020年为实现全面小康社会阶段,我国城镇化水平还将逐年增加,2020年将达到60%;从2021年到2030年为更加宽裕社会实现阶段,我国城镇化每年将提高0.7个百分点,我国城镇化水平将达70%以上。据此计算,未来几年我国城镇化投融资资金需求量将达20万亿元以上,平均每年需要7万多亿元投入,约占全年全国30多万亿元固定资产投资额的20%。到2020年前中国需要至少20多万亿元用于城市建设。

 

平台公司因长期服务于地方政府基础设施和新型城镇化建设,积累了相当丰富的城市建设和运营管理经验。在当前城镇化快速发展时期,以市场化行为服务于新型城镇化建设,不仅是平台公司转型的重要发展方向,也是地方政府有效促进新型城镇化发展的有效手段。

 

(二)平台公司将在

国家政策要求下实现转型发展

 

党的十九大报告作出了“中国特色社会主义进入新时代”的重大判断,提出将更好发挥政府作用,推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,并明确指出了“新时代”下民生领域还有不少短板,脱贫攻坚任务艰巨,城乡区域发展和收入分配差距依然较大,群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题。从近期高层会议密集提出的城镇化要求可以看出,城镇化已不仅仅是强调“城镇化在未来发展中的重要地位”,更是对现行城镇化进程中存在问题的补充修正,是对城镇化内涵的进一步明确,即要把城镇化的重点放在增强城镇综合承载能力,有序推进农业转移人口市民化等方面,明确要以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心,真正使城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。

 

国家发展改革委《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》中第十八条指出要健全城镇化投融资机制。引导地方政府在新型城镇化建设中量力而行,防范化解隐性债务风险。强化财政资金和政府投资引导,提高资金使用效率。分类稳步推进平台公司市场化转型,剥离政府融资职能,支持转型中的平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目。

 

(三)平台公司将为

国资国企改革提供经验创造活力

 

党的十九大报告提出要“完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制”。其中,如何向国有资本投资、运营公司授权非常关键。《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》提出,采取国有资产监管机构授予出资人职责和政府直接授予出资人职责两种模式开展国有资本投资、运营公司试点。通过授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责,促进国有资本合理流动,优化国有资本布局,使国有资本投资、运营更好地服务于国家战略目标。也就是说通过改革,平台公司可以更好地与政府理清关系,建立起一种新型的市场化合作关系,让自身转型后更好地服务于城市建设和城市运营等业务。

 

(四)平台公司将在

地方产业结构优化调整中发挥作用

 

地方产业结构优化调整是我国供给侧改革的重要内容。我们注意到城镇化的关键是人口市民化,而市民化的关键是在城镇能够实现稳定就业,农业转移人口要实现就业城镇化,需要产业支撑。平台公司在协调城乡发展、带动产业结构调整和升级转型方面;在促进地方经济发展过程中,引导产业投资、创造就业机会方面,将一直发挥着积极的作用。

平台公司服务地方经济建设多年,功过是非历史自有评价,化解平台公司债务风险固然重要,但是解决其赖以形成和发展的体制性基础问题更为关键。只有站在历史和发展、客观和事实的角度来看待平台公司的作用,其结论才会是公正的。

 

声明:本文为现代咨询独家原创文章,转载需在文章开头注明“来源:现代咨询 作者:丁伯康 彭军铖”,否则将追究法律责任。

 

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责任编辑:涂丹

 
 
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