作者：丁伯康
继湖南、陕西、山东、安徽等省已发布关于推进政府融资平台公司市场化转型的文件以后，这段时间又有江苏、江西、甘肃、赣州、银川、韩城、陇南等省、市、县各级政府密集颁发有关推进地方政府融资平台公司整合重组和转型升级的文件，一时间地方政府融资平台整合升级，马上冲上热搜。
那么，近期多地地方政府密集发出此类文件的背后，透露出怎样的信息？对地方政府融资平台转型发展又将带来怎样的影响呢？
一、政府融资平台公司整合升级的背景
（一）我国经济形势发展大势所趋，融资平台公司不转型不整合升级不行
起源于1994年“分税制”改革后事权与财权不匹配的地方政府融资平台公司，经历了早期探索发展、2009年以后的野蛮生长、2010年号召转型和2014年以后的重组升级四个阶段。
自国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）要求转型以来，从政府对融资平台公司的资产注入、政府担保、融资方式等方面严格规范投融资平台的行为，标志着融资平台公司已经开始进入规范化的转型发展阶段。
特别是2014年国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）要求“剥离融资平台公司的政府融资职能，融资平台公司不得新增政府性债务”以后，加快地方政府融资平台的市场化转型，逐渐成为趋势。
一系列的政策性规定，也在不断推动政府融资平台向市场化、实体化、规范化、多元化方向发展。历史债务问题、融资受限问题，不通过整合重组、信用提升和产业转型，根本无法持续经营下去。因此，部分地方政府开始筹划大规模资产重组和国有企业、平台公司的整合提升，以应对当前存在的债务和融资问题。
（二）新时期新要求，只能靠发展解决历史存在的问题
现代咨询集团在开展地方政府融资平台资产重组和整合提升项目的过程中发现，当前不少地方政府性存量资产、城市资源依然存在分离散乱、管理无序、使用低效等三大问题。
在过去的城市经济社会发展过程中，各省市区县均积累了大量的存量资产和城市资源，但这些资产、资源长时间分散于各个部门或政府企事业单位，尤其是区县一级，鲜有领导或信息系统、资料能够全面、真实、准确予以统计和纳入运营的。由于缺乏对资产的有效管理，很多存量资产资源处于低效利用甚至闲置状态，甚至有形、无形损耗严重，在城市开发建设中未发挥应有的作用，造成大量国有资产和城市资源的闲置、浪费。
此外，历史形成的管理体系、利益格局一是难以打破，对于城市建设发展需要更多更好的资产和资源支持的情况下，如何盘活存量国有资产和城市资源，利用存量带动增量，也存在急迫的要求。因此通过整合提升融资平台的行为，对国有资产、资源进行清查，全面、真实、准确盘点政府性资产资源，不仅可以盘活城市存量资产、资源，还可以进一步深入发掘资产的协同利用价值。不仅可以做到资产保值增值，提升国有闲置资产的使用效益，充分发挥融资平台公司融资能力，还能实现从资源到资产，从资产到资本，从资本到资金的转变与“四资”的良性循环，有利于政府优化资源配置，提高投融资决策水平及执行力，持续性推动城市建设发展。
（三）控制政府债务风险，通过整合重组提升信用评级是有效之举
地方政府债务问题，是大部分地方政府融资平台都绕不过去的坎。财税收入是地方政府债券的首要偿债来源，这对融资平台公司来说也不例外。过去长期以来，融资平台公司依托政府信用带来的投融资能力，承担了大量的公益性基础设施建设任务，完善了各类基础设施，提升了所在地的城市建设形象。融资平台公司的诞生也成为地方财政支持积极发展的重大创新事物。
在旧《预算法》下，融资平台公司实际上承担政府的融资需求，是地方政府的融资代理人。所以说融资平台公司是一类非常特殊的国有企业，是通过整合国有资产，对接银行及资本市场，获取城市发展资金，进而将资金投向城市建设领域，满足地方政府城建资金需求。其作用是面向市场融资，提升城市公共用品品质，实际上是地方政府融资的一种不规范的替代通道。
加上目前我国地方政府债券融资发行还远远不能满足建设需要，融资平台公司仍要承担融资建设责任，所以融资平台公司的债务风险极易对地方财税产生影响。并且在当前的情况下，过于激进的财税改革政策，也不利于控制防范系统性债务风险。那么地方政府为了防范债务风险，就会有动力，大力支持融资平台公司整合重组和转型提升，通过其自身的资产运营、产业投资、资本运作等，获取收益，缓解或化解政府性债务带来的风险。
因此，政府明确提出，平台公司要实现转型和提升的目标，既要根据政策导向解决好存量的债务压力，也要考虑不断提升融资能力和未来可持续发展能力，包括从政府投融资管理体制和运行机制上进行改革和完善。
二、政府融资平台整合升级存在的五大挑战
此次地方政府密集的发文，推进地方政府融资平台重组提升，其面临的挑战主要体现在以下几个方面：
一是政府主要领导的重视程度如何，决定了政府融资平台重组升级的实际效果。从我国许多地区政府融资平台转型发展的成功经验来看，只有地方政府的主要领导，特别是书记和市长都达成共识，都重视了并亲自抓，这个地方的政府融资平台的重组提升、转型发展才会取得明显的效果。因为平台公司的整合重组和转型提升，涉及的范围广、时间紧、任务重，而且牵涉不少既得利益的团体和个人的切身利益。
二是一个地方的发展没有强大的融资平台公司做支撑是不行的。同样融资平台公司的做强做大也离不开当地政府的支持，如何将地方的国有资产和城市资源综合利用，通过市场化机制发挥最大的价值，这是地方政府需要研究和解决的重要问题。融资平台公司要实现转型和提升的目标，既要根据政策导向解决好存量的债务压力，也要考虑不断提升融资能力和未来可持续发展能力。
三是谋划和制定好“清理清查、整合重组、转型提升”的政府融资平台整合提升“三步走”改革策略。在“三步走”的改革策略下，由市主要领导亲自挂帅，成立改革专班——政府融资平台重组提升领导小组以及工作小组。实现对融资平台公司改革重组和转型提升的集中统一领导和集中统筹推进。
四是要进行系统方案的设计，维护大局稳定。在改革重组前后，因为大部分企业已在多个资本市场进行融资，在其他地区也出现过国有企业讨废债、债券违约、资本市场信心受冲击的情况，因此，做好本地政府融资平台的整合升级，不仅要充分考虑银行等金融机构的监管要求、保证平台公司队伍的稳定、力求政府形象不受影响，同时要通过科学的设计方案、多方沟通论证、及时进行信息披露等方式，充分维护好本地区良好的金融环境和稳定局面。
五是通过整合提升推进地方政府融资平台从“形整”到“神整”，这也是保障融资平台公司整合提升的目的。为有序推进本地区融资平台的重组提升方案的顺利落地，在对具体实施方案进行设计时，还需要结合本地实际，从城市规划、产业发展、建设要求、债务和融资现状等，对整合以后融资平台公司的信用评级及融资能力提升等提出建议。协助政府部门，逢山开路，遇水架桥，解决重组提升过程中遇到的多个问题，顺利推进各项方案的实施和落地。
三、政府融资平台整合升级的主要内容
第一是融资平台管理的模式重构。面向“十四五”特别是国家对新时期地方政府融资平台高质量发展的要求，融资平台公司要进行模式的重构，一是政府对融资平台公司的管理模式，绝对不能像过去那样，仅作为政府融资工具，要考虑它的市场生存和发展能力，要考虑政府政策的限制，需要政府从国资管理的角度管好它，同时要支持它进行市场化的转型。二是融资平台公司内部运行和管理模式改变。过去都是以融资和搞建设为导向所做的一套管理体系，现在要面向市场来构建新的管理体系。
第二是融资平台公司的产业重构。融资平台公司过去以融资建设为主，在产业投资和经营方面基本是属于空白。对融资平台公司的产业重构，就是要求融资平台公司要逐步从城市融资建设主体转型为城市运营和服务主体，从城市服务商转型为产业投资运营商。它的切入点就是从过去的城市基础设施服务转向城市运营服务和城市的大管家。
第三是融资平台公司的产权制度重构。地方政府融资平台是一个特殊的国有企业群体，其运行效率不高，很大程度上和产权管理体系和产权管理制度有关。产生这样问题的重要因素，就是内生动力不足，特别是管理层动力不足、产权代表人的管理激励不到位等所导致。因此，就需要对其产权制度和管理制度进行重构，比如推行混合所有制改革、管理层持股、实施上市战略等，这也符合国家政策要求和导向。
第四是组织管理体系重构。地方政府融资平台的“三重一大”、加强党的领导、完善治理结构等都需要适应产业发展和自身转型要求来构建。要改变过去行政干预过多、权责边界不清、管理方式混乱等导致大家积极性不高的问题，尤其需要通过管理制度的设计来解决，比如薪酬激励制度、绩效考核制度等。也需要通过信息化大数据系统，将流程和制度程序化、合法化和制度化。
第五是资本运作升级。现在越来越多的人认同地方政府融资平台公司要强化资本运作的能力。过去地方政府融资平台公司在资本方面往往偏重寻找银行贷款，市场化、创新性的融资比较少。因此融资的成本相对较高，周期也比较短。现在融资平台公司要转换角色，从融资角色改变为投资角色，那么，就需要利用各种资本工具和手段，进行资本运作。因此，对于融资平台公司的管理层而言，投融资方面的能力和和经验也迫切需要提升。
四、政府融资平台整合升级的成功案例
（一）吴江市政府融资平台公司整合升级案例
苏州市吴江城市投资发展集团有限公司（以下简称“吴江城投集团”）成立于2002年。2020年9月原城投公司、滨投公司、智慧城市公司、市政集团部分业务进行整合重组，正式更名为苏州市吴江城市投资发展集团有限公司。整合重组后，吴江城投集团以提升城市能级和城市品质为使命，充分发挥城市投资、建设、经营、管理、服务等职能，打造吴江城投集团成为集城市基础建设、城市公共服务、城市资源整合及城市产业驱动于一体的大型、多元化、一流的城市综合运营服务商。
吴江城投集团坚持党群建设和业务发展双向融合，充分发挥党群建设工作示范引领和凝心聚力作用。重组后，集团顺应新的发展趋势，发挥投资、建设、运营、管理的一体化平台作用，抢抓长三角一体化示范区发展机遇，主动谋划、积极服务吴江城市建设，助推一系列国家区域重大战略的实施，奋力改革创新。至整合重组后的首个“周年”之日，集团资产规模效应不断凸显，产业布局愈发清晰，市场化投融资能力持续提升，政企关系更加顺畅，现代化企业治理体系逐渐完善，朝着打造一流企业的目标阔步迈进。
不久前，吴江再度铿锵落子布局，大手笔整合城投公司、滨投公司、智慧城市公司、市政集团部分业务，服务吴江城市高质量发展。“我们将以一流城市综合运营商的目标定位，锐意创新、主动作为，争做吴江打造‘创新湖区’、建设‘乐居之城’和创建长三角生态绿色一体化示范区的积极参与者、有力推动者、坚定执行者。”苏州市吴江城市投资发展集团有限公司党委书记、董事长、总经理王雪良表示，作为吴江城市投资、建设、运营、管理的一体化平台，城投集团将积极抢抓长三角一体化示范区发展机遇，全力推动城市建设，包括城市更新、城市运营、城市管理，以此打造示范区城投公司标杆。以五大主业实现有机融合。
漫步在吴江旗袍小镇，当晚霞渐渐褪去，五颜六色的霓虹灯开始闪亮，歌声与乐队演奏声此起彼伏，集市的喧嚣不绝于耳，夜的精彩缓缓降临。这里将围绕泛旗袍丝绸、文化创意类、餐饮休闲住宿类等业态展开招商，目前正在与一些头部企业接洽，未来将成为吴江文体消费体验新高地。置身于吴江南厍e村，这里粉墙黛瓦、古朴典雅的风景让人流连忘返。该项目总投资约1.12亿元，将重点围绕乡村特色民宿、生态创意产业、田园主题服务业、特色餐饮等业态展开招商。目前，示范区A区白相里民宿、市政道路等工程已全部完成，景观绿化正在施工中。行走在吴江水秀天地，夜幕降临，华灯初上，美食、美景汇集于此，丰富多彩的夜生活让这里氤氲烟火气。目前，水秀天地项目正加快转型升级步伐，未来这里将建设成为长三角区域新的商业高地。
翻开城投集团正在推进的“项目清单”，不难看出，在新的发展定位引领下，一大批项目加速蝶变升级。“城市发展始终处于新陈代谢的过程中，当下则进入了一个快速更新的时代，只有通过对城市存量的更新才能提升城市品质。”在城投集团管理层看来，新生的城投集团要干的事，绝不是原有业务的简单合并，而是新定位下的有机融合。通过对吴江城市发展和百姓生活需求的深度梳理，城投集团树立了做强做优做大土地整理开发、市政设施建设、智慧城市营运、城市有机更新运行和商业开发运营五大主业，以自身的融合实现全面融入城市发展新格局。
从整合到融合，离不开党建引领。吴江城投集团将坚持党群建设和业务发展双向融合，充分发挥党群建设工作示范引领和凝心聚力作用，为集团各项工作开展提供坚实保障。与此同时，吴江城投集团转型为城市综合运营商后，将在市场开发、融资策划、投资分析、财务分析等方面引入更多市场化程度更高、专业性更强的专业人才，以人才队伍“专业化”助力城市建设“精细化”，并注重与人才相关的城市配套，不仅把人才引进来，还要将
（二）象山县政府融资平台公司整合升级案例
2020年开始，浙江省象山县在“十三五”收官和“十四五”谋划的重要节点上，县委、县政府高瞻远瞩，率先提出对县级平台公司进行整合重组和提升。这不仅符合当前国家对国资国企深化改革的要求，也体现了象山县委、县政府的战略性眼光。对此，如何谋划好国资国企的布局，实现象山经济的跨越式发展，如何结合象山的实际情况，找到适合象山可持续发展的道路，象山县委、县政府领导十分重视这次整合重组工作，并一再要求引进国内实力较强的智力服务机构，为政府提供整体的重组升级方案并设计。现代咨询集团荣幸受聘为象山县政府融资平台公司整合重组升级工作的咨询顾问。通过利用象山独特的资源条件和禀赋，助力象山县政府融资平台公司实现高质量发展。
本次对象山县县级政府融资平台公司整合重组工作，包括对象山县政府性资产资源、国有股权、平台公司等现状进行清查、梳理和分析；在结合国家相关政策要求和政策走向的基础上，通过对象山县国有资产、城市资源的注入和对县级平台公司的优化重组，集中做大1-2个政府平台公司，以进一步提升平台信用评级为目标，提升政府项目的融资能力，促进象山城乡建设和经济社会全面、健康发展。
通过双方的共同努力，虽然国家对政府债务监管政策不断收紧，市面银根紧缩，但实质上融资平台公司在资金获取上的优势逐步增强。并借重组升级的东风，通过资源资产整合重组，在圆满完成公益性业务的基础上，进一步发挥国有资产规模效益，提高企业自身的经营能力和造血机能，打造健康的市场化运营主体，适时开展经营性业务，以应对政策变化。通过资产资源整合，公司整体实力和资本运作能力增强，便于公司集中力量进行重大项目建设和产业投资，对促进城市建设与发展具有重大意义。
通过业务重组，明确公司未来发展的方向，增强自身造血机能，提高公司主体信用评级，丰富融资渠道，降低融资成本，扩大融资规模。进而弥补城建资金缺口，缓解财政压力。通过管理再造，从组织、管控、制度流程、人员管理系统化提升公司运营管理能力，有效支撑业务发展，最终实现政府投融资平台公司战略升级。
方案还提出，将部分融资平台公司作为全面助推城市建设与发展，成为一站式服务商来打造。具体功能定位于三大载体：国有资本的管理运营载体，民生类项目的承接载体，区域产业发展的引导载体。这样一方面，与国家性政策性银行保持密切交流，通过整合重组在数量、质量上动态符合项目资金的投放要求。另一方面，也符合国有企业改革三级架构设计要求。现代咨询专家团队在项目设计中还通过集团化公司打造，提高了融资平台公司的整体担保实力、融资能力。
作者简介：丁伯康，系中国城镇化促进会城市更新工作委员会副主任、住建部中国建设会计学会投融资专业委员会副主任、中国财政学会国有资产治理研究专委会副主任委员、现代咨询集团董事长兼现代研究院院长。
