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现代PPP回头看——写在南京长江三桥PPP项目落地十六周年

放大字体  缩小字体 发布日期:2020-06-09   来源:中国城投网   浏览次数:48
核心提示:2003年8月,南京市人民政府批准采取政府和社会资本合作模式对项目进行后续的融资、建设和运营管理。同时聘请江苏现代资产投资管理顾问有限公司作为全过程咨询顾问,负责全程策划项目的运作并协助政府进行商务谈判。
中国城投网讯2004年6月8日,南京长江第三大桥有限公司与北京亿阳集团有限公司、深圳高速公路股份有限公司、南京浦口经济开发总公司等三家社会资本,共同签署协议,以承继存量债务和增资扩股的方式,成为了南京长江第三大桥有限公司新股东。

2004年6月15日这条新闻上了《新华日报重要新闻头条。南京长江第三大桥因是当年采取准BOT 模式落地的华东地区最大的交通基础设施项目(以下简称“南京长江三桥PPP项目”),也因此引起了社会的普遍关注。

南京长江三桥建设桥梁长度为15.6千米,概算总投资30.9亿元,建设工期4年,特许经营期限30年。工程于2003年初开工建设。2003年8月,南京市人民政府批准采取政府和社会资本合作模式对项目进行后续的融资、建设和运营管理。同时聘请江苏现代资产投资管理顾问有限公司作为全过程咨询顾问,负责全程策划项目的运作并协助政府进行商务谈判。经过历时十个月的努力,南京长江三桥PPP项目成功签约,最终于2005年10月建成通车,提前二十二个月完成了原定的建设通车目标,也创造了一个政府重大项目提前竣工通车的新记录。

南京长江三桥PPP项目的顺利落地,不仅有效解决了当时地方政府投资资金短缺和收费交通基础设施运营、管理经验不足的问题。同时在加快推进大桥建设大大提前了工期、实际投资也远远低于当时的投资概算。

该项目落地十六年来,南京市政府和社会资本方按照合作协议,信守承诺、合作共赢,保证了项目总体运行情况良好,经营和服务质量不断提高,各方对项目合作的过程也非常满意。

回顾当年南京长江三桥PPP项目的实施过程和大桥的建成,项目运营方代表——深圳高速公路股份有限公司投资部原负责人、深圳高速环境有限公司董事长高江平说,南京长江三桥加快建设和运营,无疑为改善长江南北交通、吸引高附加值和新型产业落户、促进各类人才集聚,发挥了重要的支撑作用,极大地改变了南京江北以化工、钢铁为主的产业结构。而且随着南京江北交通基础设施的配套完善和新兴产业的导入,也带动了该区域的社会消费(如租房,餐饮等)增长和居民收入的提升,极大改变了当地居民的生活、居住和出行条件。当然,作为社会资本方,我们也得到了相应的回报。他说,南京长江三桥PPP项目,落地十六年,它在政府和社会资本合作理念的传播、实施方案设计、投资成本控制、运营管理绩效和综合环境改善等方面,都取得了显著的成绩,已放射出中国PPP典型案例的迷人光芒。这也是它2018年成功入选联合国欧经会PPP可持续发展案例的主要原因。

可以说,南京长江三桥PPP项目的成功落地,开创了我国政府投资领域交通基础设施和社会资本友好合作的先河,为PPP模式在政府重大项目中的运营探索了新路径,奠定了新基础。同样在2004年,南京长江三桥作为一个在建项目,根本无法采用国际通行的“TOT”或“BOT”模式融资,经过论证最终采取的是增资扩股与准BOT相结合的操作模式,也就是今天的PPP模式的雏形,成为当年城市交通基础设施方面的融资创新,树立了全国大型基础设施市场化运作的一个成功典范,也为新建交通基础设施项目的融资、建设及特许经营开拓了新思路。

作为当年南京长江三桥PPP项目的融资总顾问,国家发改委和财政部PPP专家库专家、江苏现代资产投资管理顾问有限公司董事长丁伯康博士认为,南京长江三桥PPP项目,经过十六年,政府和社会资本顺利合作,项目良好运行,使之成为行业标杆和典型案例,它的成功主要取决于以下四个方面:

一是PPP需要建立稳定的合作关系。2002年,正值南京市加快城市建设步伐之时,多个城市交通基础设施项目列入规划建设,仅靠南京市政府财政力量肯定难以解决资金问题。此外,三桥建设指挥部和三桥公司“一个机构、两块牌子”,对内、对外均由指挥部代为行使管理职能。因此,通过市场化融资解决资金困难并推动三桥公司成为政企分开、权责明确、产权清晰的现代企业,是该项目面临的首要问题。长江三桥PPP项目完成了从国有独资公司到股权结构多元化的有限责任公司的转变。三桥项目也成为了江苏省盘活存量、用市场化融资手段经营交通的首次尝试。由此,政府、三桥建设指挥部、多方股东参与的三桥公司、融资顾问等多方建立了权责关系清晰、任务分工明确的稳定的合作体系,构建了南京市政府、三桥建设指挥部、国有资本、社会资本四方利益主体。并且在协议的框架内,明确各利益主体的关系,并稳定运行至今。

二是建立了合理的投资回报机制。三桥PPP项目在运作时充分考虑社会资本的投资需求,同时参考了同类项目的收费标准,并充分考虑到项目运作过程中的环境变化等客观因素,确定了合适的内部收益率,以在一定程度上满足双方的利益。最终,涉及项目收益的有关内容通过《市政府关于南京长江第三大桥项目建设经营若干问题批复》确认,同时,投资各方在增资扩股合同中约定了对收益的分配原则,即公司应在通车后,编制中长期偿债计划,每年在扣除营运成本、偿还到期公司债务并根据偿债计划进行资金预留后,可按季度预分配所获收益。在各项制度尚不健全的情况下,南京市政府突破当时交通部颁布的《收费公路暂行条例》中不超过25年收费期限的限制,将收费年限争取到30年(实际合同年限超过30年),为建立合理的回报机制奠定了基础。  

三是建立了合理的风险分担机制。首先,南京长江三桥PPP项目的建设由南京市政府负责,然后授权三桥建设指挥部全权负责项目的组织、协调、管理。其次,三桥公司全权负责PPP项目建设阶段的筹融资,并按三桥建设指挥部的用款计划无条件拨付建设资金。第三,三桥公司无权干涉三桥建设指挥部的日常工作,但对项目的工程建设进展享有知情权,并有权监督工程建设资金专项账户的使用情况。第四,任何因为可归责于三桥建设指挥部的事由(如质量、安全、工期责任等)而给三桥公司造成的伤害,均由南京市政府负责赔偿,并因超预算导致的建设资金增加亦由市政府承担。随后,三桥建设指挥部和三桥公司在项目管理结构上实现了政企分开,这样的设计兼顾了各方对利益和风险控制的要求。

四是建立了有效的争议解决机制。在3个月的融资谈判期内,双方就各自责任权利的边界如何清晰划分,对法律关系、管理结构、财务操作等方面都进行了多次论证,并通过多个协议明确。重点是理顺了“两大法律关系”,一是市政府与三桥公司之间的特许经营关系;二是市交通集团与其他投资方之间通过对三桥公司增资扩股所形成的共同投资三桥项目建设的法律关系。另外,咨询顾问还对南京长江三桥PPP项目的相关争议解决,预先作出安排。如明确了三桥建设的分工及责任归属,有利于支持三桥指挥部安心从事三桥建设;设有一名南京市政府委派的独立董事,该董事在重大自然灾害、国家安全利益或军事等方面拥有一票否决权,此举的目的旨在平衡项目建设中的公益性和经营性可能发生的冲突。

2014年以来,我国在推广和运用PPP模式方面,取得了显著的成绩。随着宏观政策逆周期调节持续加码,在稳投资方面,主管部门也在积极探索PPP与专项债的有机结合,力图撬动更多的社会投资,发挥更强的对国民经济稳定增长的拉动作用。但是这几年PPP的发展现状也告诉我们,要真正发挥好PPP模式在促进我国经济社会发展、提高政府项目的投资效率和运营效率方面的作用,营造一个健康、有序、可持续的PPP生态环境显得尤为重要。这需要PPP市场理性回归,需要PPP参与者和利益相关方,同心协力,从政策环境、法律环境、金融环境、信用环境和社会环境等多方面共同发力,才能推动PPP优良发展的生态环境建设,助推我国PPP模式行稳致远、健康发展。

这也是南京长江三桥PPP项目今天带给我们的深刻启示!

【相关资讯】《论中国PPP发展生态环境》一书在2018年8月25日召开的“新时代PPP生态环境建设与可持续发展及案例分享”专题研讨会上正式发布。该研究成果全景式梳理了中国PPP生态环境建设,堪称PPP发展生态环境研究的开山之作,得到了贾康、王天义、王守清、刘尚希、杨永恒、安秀梅、李开孟、孟春等专家的联袂推荐!此次研讨会还精心组织安排了5场圆桌对话,分别围绕该项研究成果的五个子环境——政策环境、法律环境、金融环境、信用环境、市场环境为主题进行了观点分享。在2019年公开出版的《PPP蓝皮书:中国PPP年度发展报告》中,由现代咨询发起并参与主办的“新时代PPP生态环境建设与可持续发展及案例分享”专题研讨会,被列入了2018年中国PPP发展大事记。



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