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现代杂谈|城投搞不搞ABO?

放大字体  缩小字体 发布日期:2020-05-27   来源:现代咨询   作者:金先森   浏览次数:95
核心提示:理论上,ABO模式在解决大型公益性基础设施项目统筹实施问题上对PPP模式短板进行了一定的补充,在现有的政策环境下,尤其需要通过相关预算安排和机制设计规避违规举债风险,如果这一问题得到妥善解决,ABO模式无疑是符合国资授权经营体制改革方向的一种有益探索。
 来源:现代咨询
作者:金先森,一个不干城投但略懂城投的男人。

 

ABO在饱受争议中诞生,也正在争议里慢慢向阳而生,这是变革游戏的既定规则。

——题记

疫后复工复产,全国各地的城投公司率先进入了状态。与经济总体下行压力加大和实体经济陷入弥足困顿形成鲜明对比的是,城投行业进入了一个新的发展小高潮,这是神迹一般的存在,如同20多年前这个行业的诞生一样。新基建浪潮翻涌,紧接着又来了波Reits助攻,这让刚从财政局调入城投当老总的陶局长激动得海马体位移,他告诉金先森,机会来了。

1、ABO是何方神圣?


一边翘首期盼着被大水滋润,一边又被现实滋醒,陶局长抓着脑瓜问:

“放水跟咱有啥关系?高铁新区的开发建设到底咋办?酒局上隔壁县的城投王老总说的什么ABO到底能不能搞?”

这一连串的问号像那晚局上就着烤腰子生吞下肚的烧酒,后劲太大,醒来又是空虚。这倒是让笔者提起了兴趣——本来全国到处跑跑是为了响应城投“十四五”规划编制项目的,数来这已经是今年第N个地方尝试打ABO的主意了,要知道,在这之前,能上新闻的ABO案例一个手都能数得过来,有点意思。

那么,ABO,究竟是个什么玩意儿? 

按照书上说的,ABO模式,即授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate)模式,首创于北京市交通委代表北京市政府与京投公司在 2016 年4月20 日签署的《北京市轨道交通授权经营协议》中大概是说,政府授权京投公司履行轨道交通业主职责,京投公司负责整合各类市场主体资源,提供北京市轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务。政府则负责履行规则制定、绩效考核等事项。上一次北京交通委获得这么高的关注度,还是在电影《流浪地球》里。

重点来了,钱从哪里来?北京市政府支付京投公司授权经营服务费,书上说是每年295亿,以满足其提供全产业链服务的资金需求,主要是项目建设、更新改造和运营亏损补贴等方面。

重点又来了,京投公司“应当”充分发挥自身优势和市场价值,通过债权、股权等投融资方式筹集剩余建设资金,以保障项目顺利建设。据悉,京投公司在授权之后,采用的是 TOT(土建)+BOT (机电)模式。

实际上,细心的网友早就发现,ABO模式并不是新的操作模式;与一般项目运作模式的区别关键在于授权模式及授权边界的确定,是BT、BOT、TOT、PPP等投融资模式的补充和延伸。

为了搞清楚ABO到底是何方神圣,不妨先来搞个结构拆解——

先说A,即授权(Authorize),无非是关注谁授权?授权给谁?如何授权?从法律角度,ABO属于政府采购行为,应该按照政府采购的流程执行相关招投标程序。但相较于招标授权,“直接授权”模式更符合地方政府某一建设目标的实现,更便于地方政府与属地国企之间的交易关系的构建,直接授权在这一目标下,可能不是最合适的,但一定是最便捷的。再说,京投不也是这么干的?说到被授权主体,应为具备一定投融资、建设以及运营能力的属地国企或社会资本。对于授权主体县级以上政府来说,选谁更合适?用脚投票就行。

再说B,即建设(Build),关注点当然还是钱从哪儿来。以史为鉴,我们回到北京轨交项目,除了政府每年给的授权经营服务费,60%?投资资金由京投公司融资解决,亦或通过京投公司平滑政府责任支出。这么来看,资金方面更多的还是靠承接主体,这就对被授权主体的资金融通能力提出了更高的要求。

最后是O,即运营(Operate),关注点当然是借来的钱怎么还?存在两个极端,一是若项目债务资金还款来源完全在于财政补贴,则项目本身存在增加政府隐债的风险。二是若项目债务资金还款完全依赖企业,则对项目本身和企业能力要求极高,即ABO项目本身的正外部性内部化。大部分情况,是介于二者之间,具体可通过构建“政府-平台-市场”投融资模式加以平衡。想必也有网友关心,在运营期,承接主体能挑大梁但不会搞运营?实际上,ABO 模式更关注运营责任,而非运营操作,这一点区别于PPP。理论上来说,只要属地国企实际承担了运营责任,相关工作是否外包并不是最重要的问题,还能甩包袱不成? 

2、是爱是恨,众说纷纭


“我也实在不是谦虚,讨论理论的东西你还是另请高明吧,你就告诉我,正北边那个高铁新区怎么开发?”陶局长显然是个性急的干将,话说回来,性急总比不急强,这个节骨眼,地方最怕城投公司不作为,脚踩西瓜皮,滑到哪算哪。

“县里的综合财力也不算差,一年能掏大几个亿,但是搞这么大片区,还得按照书记的指示搞成门面,捉襟见肘啊。对了,那晚老王说的ABO能不能搞?”陶局长狠嘬了一口咖啡,指着窗外西北方向的高铁新城描绘着蓝图,咖啡突然就不香了。

因为戒烟,陶局长学会了喝咖啡,现在他又考虑是否选择抽烟来戒掉咖啡,这是一个莫比乌斯环困境。

笔者心想,数量上占据大半壁江山的区县级城投何尝不在这样一个进退维谷的困境中?一个同样陷入债务风险规避与新增举债需求两难境地的主儿。很多人醉心于描绘分析,却很少有人能从中提炼出真正要面临的问题。

实际上,笔者不知道怎么回答陶局长,说不行吧,人家也快百强县了,书记下任务还亲自挂帅,会议纪要里提了有20遍“高铁新城”;说行吧,又怕陶局长过于生猛,跟政府汇报说是咨询公司教的,搞出债务危机就砸蛋了。

ABO模式下,虽授权城投们履行项目业主职责,但实际上却发挥着筹集项目建设资金的融资功能。政府方除在运营维护期也需逐年支付服务费外,还有建设期补贴,而非先有预算再采购或者事前经财政承受能力评估且事后列入预算管理,对于政府方的支出责任无法有效预期和控制,存在形成政府方隐性债务的可能性。

那为什么还要继续考虑推行ABO模式呢?

陶局长的拷问像耶和华的布道者对永恒的渴望,笔者觉得自己找到了那把开启谜题的钥匙,扳一扳手指,1,2,3,4,…至少有3种考虑:

一是地方基建任务需求与资金供给能力的不匹配,这也是城投诞生的背景。类似于轨道交通这种“大公益,小经营”的项目,ABO模式通过“充分”授权发挥要素市场化配置的作用,打破公私合营的“固有矛盾”。

二是地方政府对属地国企发展的支持和优先考虑。要把城投们推向市场化,所谓“儿行千里母担忧”,地方政府还是有所担心的,而ABO模式在地方政府的可控范围内,在大环境上契合国资国企改革方向,也是政府简政放权的体现。

三是建设周期的缩短。时间是项目建设的重要因素,ABO模式项目从项目跟踪开始到项目落地周期缩短。相对于PPP项目从立项到入库再到项目实施周期,短则半年,长则2年,物价浮动风险较大,同时也造成造价增加和社会资源浪费,且不适用于中小型项目,ABO模式的出现是对PPP模式的一大补充。

3、城投搞不搞ABO?


“先森考虑过多了,这世界上很多时候是这样的,当你一定要万事俱备才肯动身时其实已经迟了。三急如此,找对象是这样,干城投也一样。”

局长的话也让笔者陷入了沉思。

陶局长是个悟性和党性都极高的基层干部,知道要合理、规范地融资,也知道高铁都通了,书记的任务都下了,高铁新城不建不行了,征拆款、修路钱、平整费……世间慌慌张张,不过图碎银几两,偏偏这碎银几两,能解世间万种慌张。

客观说,ABO模式在理论上是个好东西,至少是个创新的东西,距离实践还是有一段路要走的。

在这段路走完之前,我们不妨设想下,假设城投开始搞ABO,需要垫几层“硬纸板”撑着?

最下面一层板,是基础,也是红线,还是得合理规范。目前,平台公司的历史遗留性债务过多,ABO模式是平台公司转型和缓解存量债务压力的现实需要,但不建议对该类模式进行大肆推广。对于来源政府稳定支出的项目,可形成稳定收入和现金流来源的,可纳入政府预算范围的资本性支出项目,考虑采用ABO模式。

往上一层,还是基础,也是支撑,就是建立地方性风控体系。ABO模式因目前无规可依,理论上无这些限制,但在实践中还是需要遵守项目审批、程序履行、规范融资、债务控制、预算管理等相关规范性要求。重点是对被授权单位算好总账,以区域收支平衡为基本目标,做好肥瘦搭配,合理安排项目进度,做好区域统筹实施规划。

中间层,是地方政府的支持,这也是城投搞ABO的核心“支柱”。地方政府还可以配套出台对应领域专项资金的支持政策,以专项资金通道用于项目建设等过程中。当然被授权企业也应该具有良好的资源整合能力和较强的自主融资能力,做好政府与企业之间的融资隔离。

最上面的两层板,都需要城投自己来垫。一是理清授权经营主体的“双重”身份。ABO模式下,授权经营主体其实是拥有“业主”和“受托经营者”双重身份,需要从双重身份的角度进行运营管理决策,同时合理设定政府对建设运营单位的绩效考核指标。二是规范与合作企业之间的市场化关系,即以授权经营协议为依托,按照物有所值原则和专业化经营思路与其他企业开展合作,通过市场竞争机制和契约化的方式,高效整合全产业链资本、专业、技术和管理等各类相关资源,发挥市场在资源配置中的主导作用,有利于打破行业准入限制,激发市场主体活力和发展潜力,打造新的经济增长点。

城投王总又来电话催出差了,先说这么多,来个总结吧——

ABO模式现阶段有少量探索性案例,目前认可度不一,但总不能因为有口水就不搞创新。理论上,ABO模式在解决大型公益性基础设施项目统筹实施问题上对PPP模式短板进行了一定的补充,在现有的政策环境下,尤其需要通过相关预算安排和机制设计规避违规举债风险,如果这一问题得到妥善解决,ABO模式无疑是符合国资授权经营体制改革方向的一种有益探索。

至于城投能不能搞ABO,要看历史的进程,也要看个人的努力。



明:本文为现代咨询独家原创文章,转载须在文章开头注明“文章来源:现代咨询  作者:金先森”,否则将追究法律责任。欢迎读者留言,共同交流探讨




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关键词: 杂谈 城投 ABO
 
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