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原创|2018PPP:从规范治理走向理性发展(丁伯康)

放大字体  缩小字体 发布日期:2018-01-04   来源:江苏现代咨询公众号   作者:丁伯康   浏览次数:1500
核心提示:2018年应加强对PPP项目后续监管方面的政策和制度研究,以满足地方政府对具体PPP项目监管的需要。
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回顾去年自2017年3月5日,李克强总理在“两会”上提出深化政府和社会资本合作以后, PPP运作的规范和深化问题,已逐步受到社会各界的广泛关注和重视。一系列规范PPP发展的监管政策频频出台,从上半年开始持续不断。从十九大精神到刚刚落下帷幕的中央经济工作会议,也都能看到规范发展PPP的信号。特别是《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》的公开发布,更是让人欣慰不已。这既表示离我国PPP的统一立法更近了一步,也看到了社会各界在推进PPP立法和推广PPP模式方面,更加的理性。为了更好的回顾过去,展望未来,本人从四个方面阐述一下对2018年PPP发展的思考。

PPP前行路上有成功也有缺憾

近几年,我国各级政府部门和金融、投资与中介服务机构的相关人士,为了有效推广和实施PPP模式,付出了极大的努力。各级政府部门围绕推广和运用PPP模式,全面发动、积极作为,做了大量卓有成效的工作;社会各界广泛参与、积极投身进来,也为PPP项目的推进和落地,发挥了不同程度的作用。立法研究、政策制定、知识普及、操作指导以及项目落地等方面,都取得了前所未有的成绩。

 

据财政部PPP(政府和社会资本合作)中心最新披露的PPP各项最新数据显示,截至2017年9月末,在全国入库PPP项目方面,PPP项目数已达到14,220个,投资额达到17.8万亿元;其中,6,778个项目处于准备、采购、执行和移交阶段,均已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核,纳入管理库,投资额10.1万亿元。

 

可以说,PPP模式在中国发展的速度和结果,已远远超出了人们的正常预料。这不仅包含它的规模和数量,也包括推进的速度、质量和出现的问题。在2017年中,不少文件和领导的讲话,也都体现了重视PPP实施的质量和规范问题,体现了理性推进PPP的新思维。正如国家发改委的和财政部文件所强调的,要积极鼓励运用PPP模式盘活存量项目、促进民营资本参与PPP项目、实现从重视PPP数量向重视PPP质量的转变等。

PPP生态环境建设迫在眉睫

四年来,随着我国PPP快速发展,暴露的问题也越来越多。在PPP实施的想法和实际落地效果之间,差距逐步显现。规范、有序的推广和运用PPP模式,在现实中遭到了不同程度的冲击和损害。以融资为导向的明股实债方式、以赌的心态参与PPP的投机者、以保底承诺和固定回报方式承揽PPP项目的现象,不断出现,极大地危害了PPP在中国长期健康发展。因此,我们一直呼吁,需要运用理性的思维创建一个健康、良好的PPP发展生态环境。这不仅需要各级政府部门和金融、投资与中介服务机构的相关人士共同做到趋利避害,不忘初心,忠于PPP的基本要义和本源。同时,还要加强PPP作用和使命的正面宣传和舆论导向,特别是要慎重选取和宣传典型示范项目,真正发挥示范项目的准确导向。同时,要重视PPP项目的质量而不是追求数量,讲求真实落地并发挥效益,为提高政府投资效率和项目运营管理效率解决问题,否则一些不良现象和问题还会产生。

 

当前,影响PPP生态环境建设的因素很多,涉及法律、政策、金融、信用和市场等方方面面。建设和维护良好的PPP发展生态环境,既要正确认识推广PPP模式对我国政府投融资体制改革产生的根本性和长期性作用,又要避免把PPP过于神秘化、夸大化和泛化;既要充分激发市场机制在推进PPP中的决定作用,又要解决好相关利益主体的“职能缺位”、“职能越位”和“责任不到位”的问题;既要真正体现PPP项目物有所值的基本精神,又要差别化、针对性做好具体项目的PPP运作,降低政府的投资成本;既要平衡好不同利益主体关系,又要获得政府部门、国企民企、金融投资及其它服务机构等相关利益主体的支持。只有全面解决好这些问题,PPP发展的生态环境才能得到改善,逐步健康起来。

PPP理性发展阶段渐行渐近

2017年,特别是六部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)和财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)及财政部办公厅《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)、国务院国资委《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号)等重磅政策文件的影响,对一个规范的PPP市场的形成,产生了直接的效果。特别是随着一系列政策陆续发挥效果,未来我国的PPP市场必将进入一个全新的理性阶段。


在这个全新的PPP理性发展阶段中,政策方面建议从两大方面进行研究和制定:

 

其一是加速顶层立法和有序推进的进程,增强各主管机构之间工作的协调,保障PPP市场政策的可预见性和稳定性。尤其是对于行业主管部门在PPP推广实施中的作用问题,要给予充分重视。同时建立起一个协调、统一的PPP领导和协调推进机构。明确职能定位,合理分工和合作,避免再出现多头指挥和政出多门、工作检查的现象。

 

其二是要以市场发展为核心稳步完善相关配套政策。市场方面则要以市场化竞争和配置资源为导向,尽量减少行政权力对PPP实施的影响,充分鼓励PPP市场参与主体的良性竞争发展。同时要倡导以项目价值作为项目衡量基准的原则,让PPP各个参与方逐步回归到理性思维。促进PPP加快持续发展,将成为行业的共识。同时,也应该理性的看待因为政策调控的影响和严格执行财政预算底线、10%的地方财政可支配财力的红线,未来我国PPP市场,将出现的减量、减速和降温(简称“两减一降”)的现象。减量是指从全国总体上看,各地能够纳入财政部和发改委PPP项目库的以及地方政府最终实施完成的PPP项目,在总数量和总投资额方面,与2017年相比都将会出现明显降低的情况。减速是指,各地在PPP工作推进以及PPP项目实施的进度方面,相会较以往注重理性看待和规范实施,推进更加周全、速度有所减缓。具体讲地方在PPP项目规划上和PPP项目的落地时间上,会逐步延长,达到合理的运作周期和要求,而不会向以往一样片面追求时间和进度,为落地而落地,后遗症较多,甚至违规操作。降温,则是指PPP参与各方,对PPP在推进城市化和政府项目融资中的作用与认识更加客观和全面以后,自然而然的就会对以往急功近利式的推进PPP所产生的后果产生疑问,同时更加冷静和理性的面对PPP的现实,导致对项目的选择更加慎重,实施更加稳健,整体社会舆论和个体行动也会随之降温。

2018年我国PPP将从规范治理

向理性发展

在2018年,我国PPP在提质的要求下,PPP发展的局面,将逐步由规模增长进入结构优化,在协同的前提下,PPP政策也将逐步趋于稳健和完善。在2017年规范治理的背景下,将逐步向理性发展的方面转变:

 

一是在整体PPP政策体系逐步构建完善的背景下,中国PPP推进的顶层设计将加速推进,过于激进和过于理想、过于乐观的政策将明显受到遏制;

 

二是国家层面的PPP管理政策将侧重于后期的完善。后期将会出台中期评估政策、项目监管政策、资产移交政策,以期完善PPP运作机制;

 

三是各省将会加强国家层面政策的贯彻。未来各地将会认真贯彻落实国家层面的政策,积极出台细化管理办法以推进地方PPP规范发展;

 

四是行业主管部门协调匹配政策增多。住建、国土、环保、税务等行业主管部门将积极研究出台相应领域的PPP配套政策,并重点关注主管部门间政策的稳定性和协同性要求;

 

五是PPP金融政策不断完善。资产证券化、项目收益债、PPP股权交易所等方面的金融政策将不断完善,着力降低PPP项目融资成本;

 

六是国家投融资体制改革将对PPP政策产生直接影响。国家整体投融资体制改革对于PPP政策发展将产生直接影响,市政债、平台公司转型、财税体制等,也都将逐步产生新的变化。

 

同时在反思的基础上,PPP项目实施逐步将从基础设施类项目向公共服务类项目转变;社会资本方的选择将从“重融资建设”向“重运营管理”转变;项目融资方式也将从单一信贷向多元化融资转变。此外,在合作阶段开始后,PPP监管体系将逐步建立和完善。

 

从国外PPP发展的成熟经验来看,PPP监管对于项目的可持续发展至关重要。目前我国PPP监管主要集中于项目前期的准入方面,而在已经形成巨量PPP情形下急需加强项目后期监管。特别是随着前期PPP项目进入运营期,我们认为2018年应加强对PPP项目后续监管方面的政策和制度研究,以满足地方政府对具体PPP项目监管的需要。

 

2018年,让我们不忘初心,砥砺前行,在不断探索和完善中,去迎接一个规范和理性发展的PPP春天!

 

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责任编辑:涂丹

 
关键词: 2018 PPP 理性
 
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