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刘尚希:财政改革的方向应是中央地方事权划分,而不是一味给地方钱

放大字体  缩小字体 发布日期:2020-01-08   来源:腾讯新闻×原子智库   作者:文/刘尚希 编辑/杨溪   浏览次数:440
核心提示:现在不是地方钱不够的问题,就是把钱全部给地方,钱也不够,地方也解决不了当前面临的这些难题。我刚才说的是,事权应当适当上移,有的该中央做的中央做,该省里做的省里做,不是一味的下移事权,然后再下移财力。
来源:腾讯新闻×原子智库

文/刘尚希  编辑/杨溪

 

在宏观调控中,财政是一个重要到怎么强调都不过分的角色。近年来,随着宏观经济增速趋缓,财政以减税降费来应对。但对于减税降费两万亿元的“成绩”,企业感受并不明显。何以如此?

2020年1月4日,在清华大学中国经济思想与实践研究院(ACCEPT)举办的第37届清华大学中国与世界经济论坛上,中国财政科学研究院院长刘尚希正面回应了ACCEPT常务副院长厉克奥博抛出的这一尖锐问题。他并对地方债务高企、财政改革方向,给出了清晰的观点。作为财政部的智囊,其信号意义,不言自明。

刘尚希认为,过度的事权下沉,是导致现在地方政府性债务快速增长的一个重要原因。包括现在的隐性债务,是体制性问题所带来的。

“现在不是地方钱不够的问题,就是把钱全部给地方,钱也不够,地方也解决不了当前面临的这些难题。”因此,财政体制改革的方向应该是:事权适当上移,该中央做的中央做,该省里做的省里做,不是一味的下移事权,然后再下移财力。

以下为正文:

 

减税降费两万亿,为何企业依旧无感?

厉克奥博:2019年减税降费2万亿,我们调研了很多企业家,但他们的感受不深,这是什么原因?我们的税制上,能不能对地方政府、对促进消费和培育市场有所激励?

 

刘尚希:这个问题,其实也很好解释。减税降费预期是两万亿元,实际上远超两万亿,这个数字马上会公布。这个力度前所未有,为什么现在大家的感受好像还不是那么强烈?那就是说,现在中国的经济、各个行业各个企业在转型升级过程中遇到了比较大的困难。或者说,企业各种成本的上升可能快于减税降费带来的支撑。

 

各种各样的不确定性——内部的不确定性,转型升级过程本身就带着巨大的不确定性,再加上中美贸易关系带来的这种不确定性——内外不确定性的叠加,实际上就变成了风险,风险就变成了企业的成本,成本上升的速度相当快。所以,在这种情况下,企业实际利润就薄,甚至亏损,那减税降费对企业来说,根本就解决不了问题。

 

减税降费是一个缓解的措施,最根本的办法还得要通过全面深化改革去解决问题。供给侧结构性改革——听你的报告,是供给侧要转向需求侧。李稻葵说,需求侧不是短期需求,跟凯恩斯的需求管理不一样,要转向长期需求,我觉得是有道理的。问题是,长期需求怎么来?从分配的角度来说,只能是你多我少,肯定就解决不了这个问题。

 

中等收入群体规模要扩大、要实现倍增,我同意你们的看法。我认为,要从“十四五”规划目标的角度来考虑这个问题。以前五年规划,我们都要考虑GDP的增速要达到多少,马上编制“十四五”规划,应当考虑居民收入的增速跟全体老百姓的预期。这里面特别要强调,中等收入规模这个群体要扩大。如果老百姓在这方面的预期不清晰,大家可能信心就会不足。所以,我觉得这一点非常重要。

 

但从长期来看,这个收入来自于哪?其实来自于整个经济的发展,供给与需求是循环的。从短期来看,短期扩大需求,要拉动供给,按照凯恩斯的需求框架来分析,它不是循环的,可以脱节,也允许脱节。从长期来看,供给与需求一定是循环的;供给和需求不能构成循环,就会出现严重的危机,经济增速就不断下滑。所以,从供给与需求这种互动循环的角度来看,我们现在面临的问题,既有购买力不足的问题,也有我们有购买力、但是缺乏合适的商品、缺乏合适的服务——你提到的健康需求的问题、教育的问题,很多老百姓在这方面舍得掏钱,有的跑到外国去,国内的这种供给跟不上——这里面就遇到体制机制的问题了。

 

还有一种现象,普通老百姓买日常消费品,像以前炒得很热的,连马桶盖都跑到日本去买了,国内也能生产。还有牛奶,跑到新西兰和澳大利亚去买。说明在老百姓心中,这些消费品的质量跟国外比,还有差距。所以,我们的供给质量在这方面还跟不上消费的升级——现在GDP达到人均1万美元左右,消费是在升级的,对高品质消费的需求,已经扩大了,消费结构——比如,服务消费是扩大了,对教育、健康、养老的需求增多了。这个需求的满足,需要供给及时响应。供给和需求之间形成一种正反馈,经济就会增长,那么整个经济增速下行的状况就会得到遏制。

 

当前来看,经济增速为什么下行?我认为,重要的一点就是,供给响应机制出现了钝化。消费升级了,但供给跟不上。我们的品牌、质量、种类、服务这方面,尤其跟不上。为什么跟不上?这里面既有市场竞争不公平带来的问题,还有政府管理没跟上的问题。新的需求出来了,新的产品也有了,但相应的标准要及时出来;要不然,生产的这些东西、或者提供的服务,老百姓心里就没底。所以,要研究政府管理怎么样去为供给创造条件。

 

还有,新的供给、高质量的供给一定要创新,创新意味着知识产权的保护非常重要。过去模仿惯了,你的创新刚出来,另一家企业立马把东西生产出来,创新的企业可能就挣不到钱,这种情况下谁还愿意去创新呢?这么一来,大家都搞短平快,都是提供中低档的商品和服务。高品质的东西,是需要时间、需要成本的,而恰恰现在我们经济又遇到了困难,内外过程不确定性叠加在一起,创新就尤其艰难。在这种情况下,经济增速就出现了下行。

 

现在更重要的一点就是,供给响应的机制出了问题。这个问题不解决,要扩大中等收入群体规模、要翻倍,恐怕是很难的。收入从哪里来?从分配的角度去做文章,把高收入拉低,让大家变成中等收入?这种思路恐怕行不通。那么,要形成人人参与,人人努力,人人共享,从而实现中等收入群体成倍的扩增,机会要均等。首先缩小能力的差距;机会不公平,结果就更加不公平,差距会很大,那么中等收入群体就没法扩大。所以,首先是机会公平。缩小能力鸿沟,加大职业教育等。

 

还有重要的一点就是社会改革,身份制度要改革。现在我们有多种身份,比如有干部身份,有工人身份;有编制内身份,有编制外的身份;有本地人身份,有外地人身份……多种身份带来的是不平等,机会的不公平,就业、创业方面都不公平,包括买房子也不公平。

 

厉克奥博:你提到了很多不确定性,有很多体制和机制上的问题。回到短期,两万亿元的减税降费前所未有,目前财政收入的增速非常低,支出又是刚性,2020年还有哪些地方财政可以发力?有没有可能把赤字率适当再提高一点点?

 

刘尚希:再回到凯恩斯需求管理里面找出路,是没有出路的。我讲的人人参与和机会公平,就是财政需要去做的——缩小能力的鸿沟,积累人力资本。

 

人力资本怎么来?首先是基本公共服务均等化,促进人力资本积累的公平,缩小这种能力的鸿沟,这是财政恰恰要发力的。我们要转向以人为本,转到人本逻辑上来,要围绕人来做文章,要提升每个人的能力,让每个人的能力都得到快速的提升。在这个过程中间要去促进平等,通过这种机会的公平,来促进结果的公平。恰恰财政政策在这方面有优势。

 

厉克奥博:我们可以预期未来财政支出在教育、科研的比重会逐渐提高吗?

 

刘尚希:从经济学的角度来说,财政应当在更多公共服务——也就是公共消费方面下更大的功夫。消费不是消耗完了,而是转化成了人力资本,变成了人的能力——所以,不要把消费仅仅从需求的概念上去琢磨,而应当把消费看成是人口、劳动力的生产和再生产的过程。人的生产和物的生产,我们只看到了物的生产,人的生产是从物的生产角度作为一个附带的条件去考虑问题,消费就是一个短期需求的概念,就是拉动经济增长的手段。但这本来是一个目的,本来是人的生产过程,是人的发展过程。现在要讲以人为中心的发展,一切围绕着人的全面发展,劳动力、人口生产和再生产的过程,也是人的能力增强的过程。教育、健康、养老等基本公共服务,在经济学的框架里就是一个消费的概念,消费都转化为人力资本。恰恰在这方面,财政是大有可为的。

 

划分中央地方事权,而不是一味财力下沉

 

厉克奥博:基本公共服务大量的支出是由地方政府来支出,过去两年地方政府的融资受到了比较大的约束,表外的融资信托这一块的钱进不来了,地方债好像也不太够用,怎么解决这个矛盾?怎么解决地方政府债务和公共服务产品之间的矛盾?

 

刘尚希:这就涉及到中央与地方的财政关系问题,一般叫财政体制。其实有很多人写文章,都在讲财政分权。财政体制涉及到事权、财权、财力和支出责任等这些基本要素的划分,这些改革没到位,就带来了大量的地方政府性债务。

 

政府性债务是两个概念,现在又有一个概念叫隐性债务。隐性债务可以说是政府债务,但不等同于政府债务,它里面有相当一部分是或有债务,条件没有具备、发生,就不能叫政府债务——有的债务人是投融资平台,有的是企业,这是另外的法人,尽管跟政府有千丝万缕的联系、有所有者的联系,但不能简单的认为这就是政府的债务。

 

为什么产生这些隐性债务?为什么产生这么多政府性债务?其实,这里面有地方自身的原因:有时候要追求政绩,与不正确的政绩有关系;还有很多就是事权带来的。中央干什么,地方干什么,本来应该尽量划清楚,但我们现在这种体制下,中央各个部门都可以发号施令、都可以发文件、都可以要求地方干什么,现在地方很多刚性支出——环保支出,项目不上也得上,赶紧去找钱;还有脱贫攻坚,财政再困难,也要挤出资金投入到脱贫攻坚中去。

 

中央的事权和地方的事权怎么界定得更清晰一些?有的是中央干的,别交给地方去干,地方有人力的问题,不仅仅是钱的问题。财权和事权相匹配,有的是财力与事权相匹配,现在换了一个提法,叫支出责任和事权相匹配,实际上没变。如果能力和事权不匹配,本来不能挑一百斤,非要挑一百斤,他非趴下不可。现在的思路是钱不够,多给一点钱,但问题是地方政府的能力不具备,越往下能力越低,跨县的事情县里解决不了。所以,从能力和事权相匹配的角度看,意味着:财力下沉、给你更多的财力,让地方去干这干那,但很多事情是超出他能力范围的。过度的事权下沉,是导致现在地方政府性债务快速增长的一个重要原因。包括现在的隐性债务,是体制性问题所带来的。

 

这里有体制性的问题,还有管理的问题,还有政绩观不正确的问题,多种因素混合在一起,造成了这么一个结果:地方的债务风险比较大。这个问题怎么解决?要抓住主要矛盾,抓紧理顺中央与地方的财政关系——核心就是中央与地方的事权怎么划分清楚。按照十九届四中全会里面讲的,规范和减少共同事权,明晰中央事权,赋予地方更多自主权,充分调动地方的积极性。要按照四中全会的精神,加快事权划分,推进中央与地方财政关系尽快理顺。只有这样,才能真正从根本上化解当前地方债务风险比较大的问题。

 

袁钢明:中央和地方的财政分税制问题,自从1994年改革之后,增值税地方只能拿25%,75%都让中央拿走了,地方财政非常困难,你能不能同意现在要加快推进地方分成应该多一点?而且地方财政不够,就靠土地财政,你怎么看?

 

刘尚希:你说增值税中央和地方75%和25%分成,早已经过时了,早就变成5:5分成了。现在不是地方钱不够的问题,就是把钱全部给地方,钱也不够,地方也解决不了当前面临的这些难题。我刚才说的是,事权应当适当上移,有的该中央做的中央做,该省里做的省里做,不是一味的下移事权,然后再下移财力。

 

袁钢明:你的意思是:不增加地方财政,而减少地方的事权?

 

刘尚希:对,支出责任适当上移,才能从根本上解决当前发展方面的很多问题。城乡要协调等有很多的难题。

 

袁钢明:不想解决地方财政不够的问题?

 

刘尚希:不是财力不够,是支出责任少了。

 

袁钢明:就是说,干脆我们从减少他的事权着手。

 

厉克奥博:越到基层能力越有限,中央政府应该多干一点点事情。也是我们此前一直呼吁,大型基建应该中央政府多承担一点。

 

刘尚希:现在从支出角度来看,地方支出占到全部支出的85%还多,没有任何一个国家财政支出是这么一种结构,而中央支出只占了15%还不到。支出代表干的事,那么85%的事都是地方干了。我们现在面临的难题和问题会越来越多。长期形成了一个错误的概念,老是说地方钱不够,给地方更多的钱,地方的债务就不会那么多了,这是一个非常广泛流行的错误看法。现在7万多亿的转移支付都给了地方,从财力的角度,地方掌握的财力,规模已经相当大了。中央收入方面占到了45%,这个比例并不算高。中央政府财政支出低于50%,世界上没有一个国家是这样的。

 

所以,在财政体制这个问题上,一定要从中央与地方事权划分上面做文章,在这方面加大改革力度。我们共同来呼吁,怎么朝这方面来进行改革,我们一起努力。

 

(根据现场录音整理,未经作者审阅,标题为编者所加)

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