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热点话题|“旧改”与城投

放大字体  缩小字体 发布日期:2019-11-05   来源:现代咨询   作者:熊小飞 王 蓬   浏览次数:23
核心提示:“棚改”即将近尾声的时候,“旧改”被视为民生工程中的接力棒,也是拉动投资、推进消费的重要举措,正在各城市如火如荼的开展着。“旧改”既是一项民生工程,也是一项发展工程,必将成为城市更新的主要内容,以“立足本地、服务本地”为企业使命的城投公司将会在此项工程继续发挥作用。
来源:现代咨询
作者:熊小飞 王 蓬

熊小飞:系江苏现代资产投资管理顾问有限公司管理咨询事业部项目经理,现代研究院研究员。

王 蓬:系江苏现代资产投资管理顾问有限公司高级副总裁,管理咨询事业部合伙人、总经理,现代研究院高级研究员。

 

“棚改”即将近尾声的时候,“旧改”被视为民生工程中的接力棒,也是拉动投资、推进消费的重要举措,正在各城市如火如荼的开展着。“旧改”既是一项民生工程,也是一项发展工程,必将成为城市更新的主要内容,以“立足本地、服务本地”为企业使命的城投公司将会在此项工程继续发挥作用。

 

一、全面认识“旧改”

 

(一)政策利好不断,有望成为“棚改”的接力棒

居住环境的改善能很大程度上提升生活质量和增强人民幸福感,“旧改”不仅是扩大投资拉动内需的重要举措,更能满足人们对美好生活的向往。因此,自从2015年中央城市工作会议提及“加快老旧小区改造”以来,国家在政策层面上不断为“旧改”出谋划策和提供制度保障,尤其是2019年以来,“棚改”走向尾声之际,关于“旧改”的政策频出,已逐步上升至国家高度,并且在2019年7月的中共中央政治局会议上,明确提出“实施城镇老旧小区改造、城市停车场、城乡冷链物流设施建设等补短板工程”

从2015年后的政策内容可以看出,政策朝着更具指导性和可落地性的逻辑演变,逐步明确了改造范围和改造内容,强调投融资机制和改造后的长效管理机制,并且在《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》中将老旧小区改造纳入专项资金支持范围,在具体实施过程中,采取试点先行、逐步推广的方法。在中央政府的政策引导下,各地方政府也相继出台了“旧改”实施方案和指导意见文件,逐步落实该项工作。 

(二)“旧改”改什么?

 

关于老旧小区的认定标准

《关于做好2019 年老旧小区改造工作的通知》中有了明确,即:老旧小区应为城市、县城(城关镇)建成于2000年以前(不包括2OOO年本年度),公共设施落后,配套设施不全或破损严重,小区环境脏乱差,无障碍设施缺失,影响居民基本生活,居民改造意愿强烈的住宅小区,且主体建筑基本完好(不含危旧房)。已纳入城镇棚户区改造计划、拟通过拆除新建(改建、扩建、翻建)实施改造的棚户区(居民住房),以及居民自建住房为主的区域和城中村等,不属于此次2019年老旧小区改造计划范畴。

在具体实施过程中,大部分省市都以此为标准推进“旧改”,如陕西、重庆、安徽等。也有个别城市放宽了老旧小区年限,如哈尔滨市将2006年以前建成的小区纳入“旧改”范围。因地域差别很大,后续不排除会有其他省市根据具体情况适当放宽老旧小区认定标准的可能。

 

关于老旧小区改造的内容

《关于做好2019 年老旧小区改造工作的通知》中规定:小区内的水、电、气、热、照明、绿化、道路、围墙等基础设施和相关服务设施,尤其是改造内容必须包括对水、电、路、气4项设施中至少2项进行更新,或虽未对水、电、路、气设施更新,但包括加装电梯。

国务院政策例行吹风会上进一步将改造内容分为三个层次:保基本的配套设施、提升类的基础设施、完善公共服务类的内容。这三个方面反映了不同地区、不同层次的需求,在地方政府的具体实施过程中,“保基本的配套设施”基本是各地都必须完成的硬性指标,其他两类可各结合各地区和各小区的具体情况,因地制宜开展。

 

(三)“旧改”钱从哪来?

经住建相关部门及人员的测算,初步统计全国老旧小区近16万个,涉及居民超过4200万户,总额可高达4万亿元。如此量大面广、投资巨大的民生工程,国家政策提倡完善居民合理分担、单位投资、市场运作、财政奖补等多渠道资金筹措机制。

在财政资金方面,《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》将“旧改”纳入中央财政专项资金支持范围,“旧改”有了稳定的专项补助。在居民出资方面,主要是通过电梯、物业等服务购买支出或者住房公共维修基金来分担“旧改”费用。

据统计,我国目前尚有5千亿左右的住房公共维修基金沉淀在各级财政和房管局账户中,正在等待盘活。由于“旧改”更偏向于民生工程,尚缺乏有效的盈利模式,因此社会资本参与“旧改”动力不足,目前社会资本主要的参与方式是通过养老、托幼、家政、医疗等服务的供给。

具体到实践中,应该针对不同的“旧改”项目综合运用多种融资手段,确保资金需求。值得关注的是,目前实践中有类似于棚改专项债的“旧改专项债”出现,如四川省宜宾市翠屏区在区政府网站上披露,计划申请发行专项债券5.06亿元,专项用于老旧小区水、电、气、路等基础设施改造建设,为老旧小区改造提供了最切实的资金来源。

可以预见,随着国务院政策的逐步传导与落实,相关配套政策将会有序跟进,专项债券、企业债券等金融工具都会参与,以进一步拓宽老旧小区改造的融资渠道。

 

二、“旧改”中城投的业务机会

规划设计、采购、施工、运营维护构成工程项目的生命周期,结合“旧改”项目的生命周期和城投公司自身的资源优势、业务基础,在此次以“旧改”为主要特征的城市更新中,在城投公司谋求转型发展的背景下,城投公司面临多方的业务发展机遇。

 

(一)工程咨询、砂石等建筑材料的市场机遇

根据相关机构对广州市越秀区2018年9个旧改项目的统计,勘察设计合同额平均占施工合同额6.2%,远远高于一般新建项目的2%,老旧小区项目勘察设计业务的实际取费比例或高于一般房建项目,项目盈利能力较好。有工程咨询业务基础的城投公司可直接切入该项业务。

“旧改”势必会带来的建筑市场的繁荣和建筑材料需求的增加。支持城投公司开发砂石资源已经成为各地政府增加城投现金流、稳定砂石市场和增加财政收入的主要手段。地方的砂石资源基本都被城投公司经营,“旧改”的推进会增加对砂石的需求从而增加城投公司的经营收入。

(二)城市建设板块的业务机遇

老旧小区改造主要包括的内容有基础设施整治、房屋综合整治、公共设施整治、安防消防改造、建筑节能改造和加装电梯改造等,其中大部分都需要建筑工程司参与。城投公司在城镇基础设施建设方面尤其是在棚改项目中的资源和经验积累,能够为“旧改”提供建筑方面的技术支持。

虽然“旧改”市场空间大,但是也存在分布分散的特点,单个小区的投资额度相对较小,全国性的大型建筑企业投资意愿相对较低,这也为本地的城投公司的入场提供了宽松的行业环境。

总体来说,城投公司有机会也有能力参与“旧改”项目,在参与这项惠及面广、帮助居民改善了基本居住条件、切实增强了人民群众的幸福感的民生工程的同时,也可以增加经营收入。

(三)停车场、广告等项目机遇

随着居民生活水平的提高和活动半径的扩大,汽车成为居民生活的必需品,车位紧张是目前老旧小区亟需解决的主要问题之一。在已经进行“旧改”的小区中,大致采取划线新增、立体停车场建设、地下停车场建设和机械停车位等方案来补建停车场,由此带来了停车收益。

安装电梯也是“旧改”的重点关注议题,城投公司也可以积极对接包括电梯在内的小区广告位经营项目。

值得关注的是,如果城投公司参与“旧改”工程、提供物业服务,政府在投资资金不足的情况下,很可能会将停车场、广告等特许经营项目打包给城投,以弥补投资缺口。

(四)物业板块的潜在机遇

虽然“三分建,七分管”是小区建设管理的基本准则,但是“新三年、旧三年,缝缝补补又三年”构成目前小区更新和管理的主要特征,老旧小区改造的再好,没有好的管理是不行的,因此,国家会议及政策多次强调老旧小区改造后的长效管理机制。

小区管理模式主要有三种:委托社区委员会管理、自治式管理和市场化专业化的物业管理。其中,由业主选聘物业服务的市场化管理将是最主要的管理模式。目前很多老旧小区是没有物业管理的,“旧改”后引入物业服务是建立长效管理机制的有效措施。许多城投公司依托房地产开发业务,也相继成立了物业公司提供物业服务。因此,“旧改”也为城投公司的物业板块提供了发展空间。

 

三、城投在“旧改”中的作用

 

(一)城市更新主力军

“旧改”既是一项民生工程也是一项民心工程,很多项目具有明显的非经营性特征,如外立面翻新、水电气网改造等。“旧改”量大面广,光靠政府财政投入,难以保障项目按期落实,在社会资本进入意愿不强的情况下,作为“稳投资、扩内需、补短板”的压舱石,保障城市协调可持续发展是城投公司的主要任务。城投公司将积极参与老旧小区改造项目,积极创新融资机制、加强技术提升、落实质量保障,以提升小区品质,确保功能落地。

作为城市更新平台,城投公司“上接政府战略要求、下接市场化操作,在加快旧改、解决老百姓‘急难愁盼’的同时,致力于扮演好市场资源的嫁接者、城市功能的整合者、城市规划的融合者三重角色,将生活、生产、生态有机融合,推动城市高质量发展”。 

(二)社区运营服务商

相比于大拆大建的棚改,“旧改”更侧重于修修补补后的管理与维护,即政府强调的长效管理机制。如果改善居民生活条件的综合改造是埋头苦干,那么社区服务提升则是城市老旧小区改造的“诗和远方”。“旧改”不仅要立足当前,更要面向未来,“综合改造”与“服务提升”的有机结合才是“旧改”的应有之义。

在“小区改造基础上,要引导发展社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等服务,推动建立小区后续长效管理机制”的政策环境和未来需求背景下,城投公司通过提供养老、保洁、物业等社区服务,参与小区配套管理服务,既是城投公司向城市运营商转型的实践,创造出稳定的运营收入和现金流,也可助力“旧改小区”打造“未来社区”。

 

四、后  记

城投自诞生以来,作为地方政府“天才般的创造”,很好地发挥了“第二财政”和“城建投资运营抓手”的作用。2010年19号文以来,考虑到国家金融风险、国资运作效率等因素,中央一直通过发文来引导和倒逼城投公司的实体化、市场化转型,但其负债率高、市场化融资能力弱、造血机制不足、管理水平低下等问题,并未从得到解决。究其原因,地方政府的财政缺口和城建抓手始终没有找到合适的替代者,所以可以预计,未来城投在城市基础设施建设和城市资产运营中的作用仍是不可忽视的。

在新一轮的城市建设与更新中,城投公司仍将继续作为稳增长补短板的重要力量,只是在新一轮投资中,希望能汲取以往教训,对城投匹配合理有效的投融资体制机制和债务防控机制,再借助参与老旧小区改造项目,将社会效益与经济效益相结合,实现城市更新升级和打造城投优势业务的双赢。

明:本文为现代咨询独家原创研究文章,转载需在文章开头注明“文章来源:现代咨询  作者:熊小飞  王 蓬 ”,否则将追究法律责任。欢迎读者留言,共同交流探讨。


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