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现代原创|PPP项目通货膨胀调价机制设计(上)

放大字体  缩小字体 发布日期:2019-10-28   来源:现代咨询   作者:丁伯康 沈星   浏览次数:30
核心提示:PPP项目通货膨胀调价机制是PPP项目合同中的重要条款,其对于保障政府合理的付费支出和社会资本获取合理的投资回报至关重要。本文首先阐述PPP项目通货膨胀的调价动因、意义及相关政策,然后提出调价原则和一般操作流程,最后结合某地下综合管廊PPP项目案例进行详细分析。
来源:现代咨询
作者:丁伯康  沈星

丁伯康,国家发改委、财政部PPP专家库双库专家,住建部中国建设会计学会PPP研究中心副主任,中国现代集团董事长兼现代咨询董事长、现代研究院院长。

沈星,中国现代集团现代研究院高级研究员。

 

摘要:PPP项目通货膨胀调价机制是PPP项目合同中的重要条款,其对于保障政府合理的付费支出和社会资本获取合理的投资回报至关重要。本文首先阐述PPP项目通货膨胀的调价动因、意义及相关政策,然后提出调价原则和一般操作流程,最后结合某地下综合管廊PPP项目案例进行详细分析。

 

关键词:PPP  通货膨胀  调价机制

 

鉴于文章较长,今日发布上半部分,即PPP项目通货膨胀的调价动因、意义及相关政策。明日发布下半部分,即PPP项目通货膨胀的调价原则、一般操作流程及某地下综合管廊PPP项目案例分析。欢迎持续关注~

引 言

自PPP模式推广以来,我国相关主管部门一直强调PPP项目应秉持投资者合理盈利,但不能获取暴利的理念,这与PPP项目属于基础设施和公共服务领域的特性直接相关。因此,设置的价格机制是否合理成为项目能否落地的关键因素之一。《基础设施和公共事业特许经营管理办法》第十八条即规定——特许经营协议应当主要包括以下内容:收益取得方式、价格和收费标准的确定方法以及价格调整程序。调价机制如何设置密切关系到项目各参与方的利益,其作为PPP项目合同的核心条款,目的在于增加实操的可预期性,确保项目运营的顺利执行。

2015、2016年是我国PPP项目的爆发期,由于PPP项目的建设期通常为2-3年,因此2018、2019年将有大量的PPP项目进入运营期。而在PPP项目运营过程中,可能会因原材料、人工费、CPI等各种因素导致公共产品和服务的供给成本提高。尤其在涉及民生的公共服务领域,比如水价等与老百姓的生活相关的PPP项目的价格变化可能引发公众的不满情绪。为了维护社会公众利益,政府对调价也持谨慎态度,这对项目公司的后期运营有很大的风险。

因此,建立与PPP项目相匹配的通货膨胀率调价机制,适时调整PPP项目中的价格,防止社会资本暴利或过度亏损就成为一个重要问题。

一、PPP项目通货膨胀调价

通货膨胀是指在货币流通条件下,因货币供给大于货币实际需求,也即现实购买力大于产出供给,导致货币贬值,而引起的一段时间内物价持续而普遍地上涨现象。通常来说,通货膨胀会夸大企业的资本报酬,从而造成利润猛增的错觉。不过从实际情况来看,企业剥离掉通货膨胀增加的盈余后,其真实的盈利水平很可能赶不上产品成本的上涨速度(如存货的维持成本、房屋建筑以及机械设备等重置成本、投入的研发成本等)。对于PPP项目而言,通货膨胀因素导致增加的成本一般包括生产运营成本以及公司资金成本,同时对项目建设、运营等造成的影响也会进一步压缩企业利润空间,增加项目公司的运营风险。

PPP项目通货膨胀调价,即基于政府与社会资本的角度,将由通货膨胀导致运营成本变动的因素引入调价机制,以保障双方的利益。一般情况下,PPP项目通货膨胀调价动因主要在于通货膨胀引起了成本的变动,而经营成本是决定PPP项目付费价格的主要因素之一,其主要包括材料费用、机械费用、管理费、人工支出等。通货膨胀因素会导致这些成本费用的增加,并通过价格传导机制导致PPP项目经营成本的增加,从而影响项目公司的投资利益。因此,PPP项目通货膨胀调价机制的设置是非常有必要的。

PPP项目通货膨胀调价意义主要在于以下两点:

(一)PPP项目通货膨胀调价有利于平衡各方利益关系

在PPP项目合作期间,通货膨胀对项目各参与方利益的影响主要表现在:政府方需要保证通货膨胀下用于项目的政府支出控制在地方财政可承受的预算范围内;社会资本方则要确保风险与收益相匹配,即在现实承担的风险下,获取相应的回报,只有这样社会资本方才愿意参与到PPP项目中。在合作期内某一调整周期,当特定参数的变动达到或超过约定的条件时进行价格或政府补贴的调整程序,能够防范收益与成本的波动影响,合理分担项目风险,保障各方权益。

(二)PPP项目通货膨胀调价有利于提高项目服务质量和效率

通货膨胀会导致社会资本方的运营成本的提高,在此背景下,若仍依照初始的定价运营,社会资本方的收益必然会受到影响,致使PPP项目合作关系的破裂。科学的通货膨胀调价机制能够激励社会资本增强自身的运营管理能力,降低运营成本变动带来的风险,避免社会资本在固定收益的情况下为实现企业的保本微利而出现消极运营,以至于降低服务质量和效率。


二、PPP项目通货膨胀调价政策

通货膨胀调价机制是PPP项目合同的重要条款,也是项目全生命周期过程中必不可少的重要内容,为此我国相关主管部门出台政策予以明确要求。

发改委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》明确,“PPP项目合同应按照收益与风险匹配、社会可承受的原则来合理约定项目服务价格及调整机制。具体内容包括:(一)执行政府定价的价格及调整。执行政府批准颁布的项目服务或产品价格,遵守政府价格调整相关规定,配合政府价格调整工作,如价格听证。(二)项目合同约定的价格及调整。运营期间的价格调整机制,包括价格调整周期或调价触发机制、调价方法、调价程序及各方权利义务等。”

财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》明确,“PPP项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数、劳动力市场指数等因素挂钩,会影响运营补贴支出责任。在可行性缺口补助模式下,运营补贴支出责任受使用者付费额的影响,而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化。在计算运营补贴支出数额时,应当充分考虑定价和调价机制的影响。”

中国资产评估协会《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》明确,“在政府付费项目调价过程中,通常考虑项目公司建设成本和运营维护成本、同行业平均收益率、使用者满意度、类似市场服务价格进行调查复核;在使用者付费项目调价过程中,除了考虑以上因素,还需要考虑公众承受能力、价格弹性、劳动价格指数、消费指数等。调价标准需要关注对项目进行物有所值、财政承受能力的影响。”

综合上述政策规定,可得知PPP项目通货膨胀直接影响着财政支出水平以及投资人的项目投资回报程度。为此,合理设置调价机制对PPP项目各参与方都有重要意义,不仅将政府付费控制在合理预算范围,还能有效保障社会资本方在既定风险下的合理回报,从而维护公众利益不受损害。


 

明:本文为现代咨询独家原创研究文章,转载需在文章开头注明“文章来源:现代咨询  作者:丁伯康  沈星”,否则将追究法律责任。欢迎读者留言,共同交流探讨。


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