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目前，全国已有24个省（自治区、直辖市）把旅游业定为支柱产业（重点产业或先导产业）来发展。在旅游消费不断增加的同时，旅游投资也在高速增长。据不完全统计，到2004年上半年，全国旅游业吸引投资总额约8600亿元。据国家旅游局预测，到2010年，在现有8600亿元总投资的基础上，需新增投资5000亿元。而2010年至2020年，每年需要1000亿元的投资规模。面对如此大的投资市场，旅游产业的开发规模不断扩大，作为土地开发的一个分支，其在土地开发中出现的问题也日益增多。
旅游项目和房地产项目在土地开发上的差异
不论是旅游项目还是房地产项目的开发，都建立在对土地利用的基础之上，但二者在土地开发上存在着较大的差异，主要体现在：
1、土地征用中的差异
既然旅游项目和房地产项目都是在土地上进行开发的，那么，开发前期土地的取得是以怎样的方式进行的，也就是说，按什么方式、什么价格取得这片土地的开发权，是划拨还是出让，其可能涉及拆迁 <javascript:;>安置费用、三通一平（五通一平）费用、土地转让费用由谁支付，如按房地产开发模式（出让）获得土地来搞旅游开发，那么其高额的拆迁（安置）费、土地转让费必将增加开发商的开发成本，但却不能象房地产开发商那样在短期内收回投资，这样势必增加开发商的资金压力和旅游项目的开发成本。
同时，由于旅游项目具有范围广、规模大的特点，在项目开发前期的土地征用中也存在着较大的差异，如：土地征用中可能涉及不同的行政区域、开发区土地权属过于零散、土地征用规模超过当地行政机关的审批权限等。而房地产项目在规模上相对小于旅游项目，因而很少涉及上述问题。
2、资金回收上的差异
房地产行业的土地成本能在较短的时期内随着物业 <javascript:;>的售出而收回，而旅游行业则靠门票收入，餐饮服务及其他一些特色服务来回收开发成本，具有资金回收周期长的特点，其土地成本同样也只能在开发完成后的较长经营期内才能收回。
3、土地权属归属上的差异
旅游项目开发后土地权属的归属也和房地产项目有着很大的差异。对于房地产项目而言，随着开发物业的售出，其土地权属也随之转移到购房者名下，其权属关系较为清晰。而由于旅游项目大多不会以出让方式取得土地开发权，如果在项目开发前期未能解决好土地权属问题，必将导致项目开发完成后甚至在项目开发过程中，出现地区之间、部门之间各自为政，管理混乱等问题。
旅游业开发过程中存在和遇到的土地开发问题
1、旅游开发的特质与国家土地政策间的问题
由于旅游开发项目一般规模较大，少则上千亩，多则数十平方公里，因而需要对项目进行整体规划、统一管理，在此过程中很可能会涉及到对土地的征用超过当地行政机关的审批权限，如《中华人民共和国土地管理法》中第四十五条规定的：
征收下列土地的，由国务院批准：
（1）基本农田；
（2）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
（3）其他土地超过七十公顷的。
由于审批权限的不同，导致在同一旅游开发区内，对不同地块可使用、开发的时间将会出现不一致，从而直接影响到项目的开发进度，不利于项目的统一的规划和管理。
2、旅游区开发用地权属转移中的问题包括：
（1）旅游开发区内出现不可转让土地使用权的情况，如：军事用地、教育用地、自然保护区等。
（2）旅游开发区内有可转让土地使用权，但开发前没有基准地价的土地。如：荒山、荒地等。
（3）有可转让并且有基准地价的土地，但转让费用过高。
（4）旅游区地上附着物及其所有者的在拆迁安置中，已其它地产开发的矛盾--关键在于开发后的土地权属问题，归谁所有，土地开发成本的回收，及回收周期问题。
如何解决好上述问题，对项目开发进度、资金使用效率及项目开发后经营管理的好坏都起着决定性的作用。
3、旅游区开发用地中不同行政区划在土地政策、建设步伐上不一致而产生的问题。
旅游区的开发用地很可能会同时涉及到不同行政区划的管辖范围，而各行政区在土地政策会有一定的差异，由于缺乏统一的规划和管理，也导致各行政区在生态建设、基础建设步伐上不能协调一致，从而增加了项目的开发成本和难度。
解决旅游开发中土地开发问题的观点和思路
随着旅游产业开发规模的不断扩大，其在土地开发中产生的问题日益突现，开始受到各方关注，我们认为旅游业中涉及的土地开发问题不仅仅是简单的“土地的征用、划拨和出让”我们先不考虑资金的投入和回收，仅从项目开发后的合理、有效运做的角度来看，应在规划前期做好旅游区内土地权属的核实工作，依据土地变更调查和登记有关资料，对所涉及土地的权属、界限、地类、面积进行核实，并落实到土地利用现状图上，通过土地整理，实现土地利用结构优化，提高土地利用经济效益。土地整理除了对土地进行工程改造外，还包括土地权属及土地基本用途的确定。通过连片整理后的土地，已经打破了原有的经营方式，对土地经营规模和土地上的经济关系也必须进行调整。政府应及时出台相应的土地整理政策，对土地的经济属性进行界定，调整土地使用权。
在确定了土地权属的基础上，有针对性的对各种性质的土地及其地上附着物采用相应的征用、拆迁、安置、置换、作价入股等方式取得土地使用权和开发权。具体体现为：
1、在土地利用总体规划中应尽量避免产生对基本农田的征用。
2、对其它征地规模达到应由国务院批准的情况应及早规划，及时报批，同时采用“整体规划，逐步推进”的开发模式对项目进行阶段性开发。
3、对不可转让的土地，应由政府出面协调，采用土地折价成股权参与分红，而不改变现有土地所有权的办法来解决，也就是说：国家或集体的土地股权都不允许自由流动，而仅仅作为参与按股分红的依据，实际上这等于是土地有偿使用的一种方式。这种土地股权可以划分成两大类：即国家股权和集体股权，国家股权是指国家所有的那部分土地和地上资源的股权，集体所有的土地和地上资源以村组集体折价成股权的方式拥有集体股权。
4、在明确了土地权属的基础上，也可采用租赁的方式，来取得土地的开发使用权。如：对开发区内涉及农民的土地，可采取租地的形式，保障集体土地承包者的基本权益，开发区范围内的失地农民，可享受被征地农民的同等待遇，纳入社会保障范围，同时考虑为其解决就业问题等。
5、对于涉及不同行政区划的问题，建议应由政府出面，尽快协调各行政区政府，在不改变土地权属性质的前提下，打破行政区域界限，成立专门的管理机构，尽快实现开发区建设土地的统一规划、统一管理、统一治理，统一不同行政区土地政策。
由于旅游业开发和房地产项目开发在资金的回收方式和回收周期上有着巨大的差异，因而在旅游产业的土地开发中，应尽量不用或少用出让的方式来取得土地使用权，而应根据项目实际情况采用多种方式供用地，包括行政划拨或参照实行行政划拨、协议出让、租赁、作价入股、依法流转等，以减少项目的资金压力，降低投资者用地成本。
虽然旅游产业和房地产业都与土地开发结合在一起，但两者在具体的开发模式上有着非常大的差异，而旅游产业的土地开发显得更为错综复杂，因而明确土地权属，统一规划具有较好开发基础条件和前景的风景区，完善开发建设方案，通过全面规划，合理布局、重点开发，抓住优势突出自己的特色。所以在做规划前一定要找准市场定位，确立经营发展思路，要让企业看到有利可图，要把宏观的招商引资政策微观化，以促进旅游产业的健康发展。
综上所述，在研究旅游产业开发中的土地开发问题时，不能将其简单的归结为一个或一类问题，而要正视其客观存在的复杂性、多变性。要在具体的项目开发中、实践中具体问题具体解决，特殊项目可以项目带政策，一事一议，特事特办。同时因为旅游开发投资额度高，投资风险大，回报期限长，同商住开发有很大的区别，实施优惠政策（特别是土地优惠政策）也是吸引开发商的一个关键环节。通过市场化运作，建立各项长效管理机制，以实现各种资源的综合高效利用，提高建设速度和效益，在市场经济条件下，努力实现项目的生态效益与经济、社会效益的最佳结合。 | 
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