土地一级开发的主体

　　在讨论土地一级开发主体之前，首先要对土地开发权进行研究。在我国现行法律法规中，只规定了土地所有权和土地使用权，并没有提出土地开发权的概念。但是从法律法规的有关条款可以看到土地开发权的内容。例如《土地管理法实施条例》第二十五条规定“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。《城市房屋拆迁管理条例》第五条规定，“县级以上人民政府土地行政主管部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作”。从相关法律法规理解，土地开发权事实上可以看作是一种特殊的土地使用权，即土地开发实施单位依照法定程序，在特定区域范围和开发周期内，对特定土地实施规划、设计、建设和投融资的权利。

　　土地一级开发主体是整个土地开发实施的核心，是关系到项目融资的关键问题。土地一级开发的主体按类型通常可以分为三类：

　　1）政府作为开发主体。即土地一级开发所需的全部费用和风险均由政府承担，而且政府也同时享有土地开发的所有收益。在这一前提下，当地的土地管理部门或者土地储备中心负责一级开发项目的运营，代表政府，统筹管理开发中的各项事宜。政府作为土地一级开发的主体，可以便捷地调集项目开发的各类资源，还能加强政府对城市规划和产业结构的调整，从而提升政府本身的招商引资力度，有利于开发后土地的顺利上市。

　　2）企业作为开发主体。在由企业作为开发主体的情况下，政府仅负责前期城市规划的颁布、土地利用规划的编制和土地利用政策的制定等宏观事务，具体开发项目的运作模式、融资渠道、施工建议、经营管理等都由企业独立完成。企业作为开发主体，资金由企业投入，政府可以大大减轻财政负担，同时可以提高土地开发方面的工作效率，有利于土地一级开发的市场化运作。相应的，政府需要给予企业一定的开发收益，用于支付土地开发的成本和开发企业合理的利润。

　　以企业为土地一级开发主体，北京的情况较有代表性。北京市颁布了《北京市土地储备和一级开发暂行办法》、《北京市土地一级开发项目招投标暂行办法》等文件，明确规定土地储备机构可以通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理。通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构与中标开发企业签订土地一级开发委托协议，由中标企业负责实施土地一级开发工作。同时，开发企业的利润率被限制在8%以内。

　　3）政府和企业共同作为开发主体。当政府缺乏土地开发资金或管理经验的时候，可以选择政府共同作为开发主体，一起负责整个开发项目的运作实施。这种投资主体确定的实质是由于双方共同入股参与土地开发而设立的，并按照各自投资股份的比例来合理分配未来的土地开发收益和投资风险。例如苏州新加坡工业园设立时进行土地开发，就是按照政府和企业共同出资、政府主导、企业建设、责任共担、收益共享的原则进行的。

　　除了政府直接出资与企业合作外，通过直属国有投资公司融资合作也是常见的一种方式。政府以土地等资源注资设立国有投资公司，投资公司以自身的名义对外合作，这种模式在城市基础建设中已经比较普遍。在土地开发方面，由于政府垄断了土地开发资源，因此这种间接合作模式可以避免一些行政与市场行为的交叉，既能实现政府意图，又符合市场规律。

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