土地一级开发的背景

　　土地一级开发是一个刚刚兴起的事物，是我国土地制度下的一个特殊现象，也是我国现行土地储备制度的一个重要组成部分。

　　经过一段时间以土地融资为主要手段的市建设热潮之后，各个地方都发现可以直接进行出让或者用于建设土地都已经基本用尽，剩余的土地不具备出让或者直接进行建设的条件，即通常所说的“生地”，而“生地”必须经过投资建设、开发整理，达到一定条件后方可进行出让。土地一级开发由此逐渐浮出了水面，成为城市建设和土地开发工作中的重点。

　　城市土地一般包括三种类型：城市建设区土地、城市规划区土地以及城市行政管辖区范围的土地。三种类型的土地在城市开发建设中是可以进行相应转化的。

　　由此，在城市空间的拓展过程中，城市土地开发出现了两中形态，即土地初始开发和土地再开发。土地初始开发，也可以称为土地增量开发，主要是指农业用地转化为城镇用地以及对城市规划区土地的进一步开发；土地再开发，也可以称为土地存量开发，他是对城市建设区土地的进一步盘活利用，其中有代表性的就是我们常说的旧城改造。

　　1986年之前，我国土地的使用主要采取无常划拨方式，且无期限。1986《土地管理法》颁布之后，土地有偿使用有了正式的法律依据，并确立下来。当时土地的有偿使用主要采用协议出让的方式。土地协议转让的方式持续了多年，其弊端逐渐的显现，土地转让的过程不透明，为暗箱操作和权力寻租提供条件，“拿地找市长”是当时土地转让情形的一个写照。

　　为了改变国有土地资产转让透明度低；划拨土地大量非法入市，隐形交易；随意减免地价，挤占国有土地收益等问题，国务院于2001年5月30日发出《关于加强国有土地资产管理的通知》，要求各地规范土地审批的行政行为，加强土地使用权转让管理，大力推行国有土地使用权招标、拍卖。

　　2002年8月，国土资源部、监察部下发了《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》，明确要求对经营性土地使用权全部实行招标、拍卖或者挂牌出让。

　　2004年3月，国土资源部、监察部再次联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》(即“71号令”)，要求从2004年8月31日起，所有经营性的土地一律都要公开竞价出让，这就是广为人知的“8.31”大限。“通知”出台后，盛行的以协议出让经营性土地的做法被正式叫停，此后的土地都采取了招、拍、挂的方式进行有偿出让。

　　“8·31大限”从根本上改变了开发商获得土地的方式，成为土地出让方式变革的一道“分水岭”。在此之后，土地开发从事实上被分割为两个阶段：土地通过招、拍、挂上市后，土地使用权的获得方可以按照规划进行房地产建设，这个阶段被认作土地的二级开发阶段，也是通常意义上的房地产开发阶段；而招、拍、挂之前的开发阶段则被认为是土地一级开发阶段。

　　土地招、拍、挂制度从很大程度上改变了土地开发的融资模式。在协议出让土地的时期，征地、拆迁、平整、配套等土地开发的成本可以在土地出让金中体现，即适当降低土地出让金，降低部分视作对土地使用权获取方进行土地开发的补偿。而实行公开竞价转让土地后，土地一级开发成为了一个独立的开发阶段，与二级开发割裂开来，其开发建设作为一个单独环节，需要进行独立的资金投入，因此土地一级开发的融资成为一个全新的融资问题。

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