●在实践中，公共部门借助市场经济的资源和方式来提供和运作公共产品的做法，在国内外方兴未艾。其主要原因在于：一是缓解资金矛盾，二是提高管理效益，三是调节供需关系，四是满足特殊需求

　　●由于我国政府行政体制和事业单位的改革尚在进行，公共部门的职能与界定还不清晰，相关的法律、规定有待完善，公共产品的市场化运作与非公共部门的经营行为相互交织，形式相似，决策和操作程序也不甚透明和规范，因此容易产生公共产品在市场化运作过程中的走形变性

　　●公共部门为履行其职能，最大限度地提供公共产品以满足公众快速增长的各类需求，需要借助市场的资源与形式；公共产品的市场化运作必须杜绝纯商业化和寻租行为，回归公共、高效和公平正义的本意；公共部门应结合国情通过深化改革来探索对公共产品市场化运作的科学把握与完善

　　当代社会科学理论多将人类社会划分为三大部门：以政府组织为主的公共部门，以盈利性工商企业为主的非公共部门，介于二者之间的第三部门如政府事务中介、医院、学校、市政建设企业等等。三大部门各具特点，但其具体的界定与职能在理论和实践中尚未形成定论。一般认为，政府组织为主的公共部门以及第三部门中履行非盈利公共职能的“准”公共部门，其主要职能是以公共利益最大化为目标，运用财政拨款等公共资源为社会公众提供无偿或者非盈利的市政、教育、医疗、保障、法制、安全等公共产品(包括公共物品和服务)，以弥补市场的缺位和局限。

　　在实践中，公共部门借助市场经济的资源和方式来提供和运作公共产品的做法，在国内外方兴未艾。其主要原因在于：一是缓解资金矛盾。公共产品的投入巨大而社会需求迫切，往往超过政府同期的资金负担能力，需要通过市场融资、合作建设、分期偿付等方式来及时满足社会需求。二是提高管理效益。公共产品提供过程中效率的高低关系到政府的资源功效和社会的使用成本，公共部门有必要通过引进市场竞争机制来避免由本部门垄断运作中的不足，采取购买服务、合作开发等形式不断提高公共产品的供应和管理效率。三是调节供需关系。当公共产品严重短缺或分配不均时，通过短期收费等市场化手段加以适当调节。四是满足特殊需求。对于一些特殊和高端的公共需求，可以利用市场化的方式予以满足。公共产品市场化运作的形式因运作主体和公众消费负担的不同可分为三种：一是类市场化形式，即以政府为主体利用市场机制进行融资、调节等运作，公众整体无偿或按其负担能力限价消费公共产品；二是半市场化形式，即以政府或者政府与非公共部门合作为主体按市场化方式运作，公众按照非盈利定价消费公共产品；三是完全市场化形式，即以政府、政府与非公共部门合作或者以非公共部门为主体按市场化方式运作，公众按照市场价格消费公共产品。

　　由于我国政府行政体制和事业单位的改革尚在进行，公共部门的职能与界定还不清晰，相关的法律、规定有待完善，公共产品的市场化运作与非公共部门的经营行为相互交织，形式相似，决策和操作程序也不甚透明和规范，因此容易产生公共产品在市场化运作过程中的走形变性，表现为：一是失去公共性，公共产品在市场化运作中易被纯商业化，一方面通过高价收费成为机构、部门的盈利和福利来源，而公共产品的成本则转移到公共消费者；另一方面在一定程度上垄断经营、与民争利，因而丧失其公共性。二是扭曲公正性，公共产品在市场化运作中涉及土地、拨款、项目、定价、收费、垄断市场等大量的公共资源和市场利益，极易被权、钱交易所侵蚀而扭曲其公正性。三是降低有效性，公共产品在市场化运作中一旦被商业和寻租化，则其公共效应和经济效率必然大幅降低。而公共产品在市场化运作中的上述变性问题一旦被规范和管束，则往往又容易走向另一极端，即退出市场化运作，完全依赖政府以有限的资源来包办，结果也将导致公共产品供应的不足。因此，对于公共产品的市场化运作方面存在的问题，既必须拨乱反正，又谨防因噎废食，亟须通过深化改革加以科学的把握与完善。主要可考虑：

　　一是界定公共部门，明确公共职能。结合政府机构和事业单位的改革，合理界定公共部门及其机构的范围，全额列入财政预算；明确相关各级、各类公共部门在公共产品市场化运作中的公共职能；对被界定属于非公共部门的机构一律与原公共事务分离，进入市场竞争。

　　二是划分产品范围，实施区别运作。以公众主流意愿为主导，按照广覆盖、保基本、均等化、可持续的原则划分公共产品的范围和类别。对其中不应该、不能够或者不需要通过市场化运作的公共产品，退出市场化运作，实行由政府无偿提供；对其中需要通过类市场化或者半市场化运作的公共产品，按照无偿提供和按负担能力限价或者非盈利定价、同等条件下竞争、不转嫁成本、有困难补贴的原则操作；对被界定属于非公共产品或者少数满足高端和特殊消费需求的公共产品实行完全市场化运作，其中如有较大公益性的产品，可享受相关公共政策的倾斜支持。

　　三是完善法律法规，加强运作监管。逐步完善与公共产品市场化运作相关的法律法规，包括：公共产品立项、定价、合作开发审批等程序，公共产品合作开发制约性规定，公共资源占用和收益分配的监管规定，事后的审计和绩效评估规定，公共产品经营责任和公共消费权益维护的规定等。

　　四是深化相关改革，敢于探索创新。包括：完成政府与企事业、中介单位的脱钩以及资金收支的分离，隔绝公共部门与公共产品提供之间的利益关系；实行财权与事权一致，完善公共服务体系；建立健全公共产品的交易和支付机制；引进竞争机制改革垄断行业；建立国有公共产品垄断生产企业的经营预算制度；结合财政、金融改革探索政府对公共产品融资和低价高效运作的新途径等等。

　　总之，公共部门为履行其职能，最大限度地提供公共产品以满足公众快速增长的各类需求，需要借助市场的资源与形式；公共产品的市场化运作必须杜绝纯商业化和寻租行为，回归公共、高效和公平正义的本意；公共部门应结合国情通过深化改革来探索对公共产品市场化运作的科学把握与完善。

　　(作者为上海市政协委员、民建中央委员、经济学博士)

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