美国经验：联邦政府转移支付＋“清洁水州立滚动基金”＋市政债券

　　建设费用

　　联邦政府在美国，地方政府（县/市/镇）负责建设和运营生活污水处理设施，建设资金主要来源于各级政府的公共财政支出、发行市政债券，运营管理费用主要来源于污水处理费。美国城市生活污水处理设施建设的具体投融资结构为：以地方政府或地方政府下属的污水处理公司为项目法人进行建设，以联邦和州政府公共财政支出下的转移支付资金、以及由此衍生出的其它资金机制为主要资金来源，地方政府公共财政预算和地方政府资信担保下的市政债券融资为第二资金来源。

　　美国把公共污水处理设施、下水道和流域水环境整治统称为清洁水领域。长期以来，联邦政府通过转移支付等手段，用联邦政府的公共财政预算向各州和地方政府提供了大量资金，用于清洁水项目的建设。这种转移支付机制在1972年美国国会通过《清洁水法》后得到了进一步的加强。联邦政府对清洁水项目的支出都是来自于公共财政预算（主要是个人所得税），联邦政府没有设立其它专门的环境税收或收费手段来筹集所需资金。对环境保护领域（包括清洁水项目）的转移支付一般占支付总额的1％到2％之间，其中80年代曾达到5.87％（1980）。另外美国农业部、住房部、内务部等其它7个联邦机构亦有对清洁水项目的资金资助计划。对于清洁水项目的投资，不仅来自联邦政府当年财政支出的转移支付，还来自联邦政府已建立（或协助建立）的各种滚动基金，如环保局协助建立的“清洁水州立滚动基金”和农业部的滚动基金。

　　联邦政府对清洁水项目的转移支付机制从形式上看，可以分贷款和赠款。从内容上看，分技术支持（规划，设计）、设施建设、系统完善、特殊地区帮助（印第安人地区和美墨边境地区等）等。从部门看，联邦政府环保局、农业部、内务部、联邦海洋与大气管理局、美国地址勘察局、商务部、住房与城市发展部、卫生布等都有援助资金用于清洁水项目。城市污水处理设施的建设与改造是重点援助对象之一。除“清洁水州滚动基金”外，绝大多数资金援助项目由上述联邦机构的某一个部门，通过设立资金管理和使用章程、公布申请程序和评审标准与时限、实施项目资金审查监管和后评估程序等进行直接管理。“清洁水州滚动基金”是根据《清洁水法》修正案于1987年后逐渐在各州建立起来的一项滚动基金，该基金由联邦政府和州政府按照4∶1的比例投入资本金，由各州设立自己的管理机构，并根据本州的具体情况决定资金使用用途和申请程序等。这些分布在不同联邦机构的项目，侧重点不同，相互补充，相互支持，对提高美国生活污水处理水平，增加公共污水处理系统的服务区域项目，改善美国的水环境质量起到了很大的作用。“清洁水州立滚动基金”是美国各界公认的、最大和最成功的向清洁水项目提供资金的联邦政府转移支付项目。根据美国环保局的统计，从1987年到2001年，这个基金共向10900个清洁水项目提供了343亿美元的低息贷款，在过去5年内，平均每年提供34亿美元贷款。为了扩大资金量，在50个设立该滚动基金的州中，由34个州还通过发行“平衡债券”（用滚动基金中的1美元做担保发行2美元的债券），使其滚动基金的可使用资金共增加了44亿美元。目前，这个基金周转情况良好，除了每年都有10亿美元以上的本金和利息回流外（2000年返还的本金和利息达到21亿美元），美国国会还根据美国环保局所做的“清洁水需求调查”等基础调查，每年向这个滚动基金增拨约11亿美元的联邦资金。联邦政府（含清洁水州立滚动基金）对全美生活污水处理设施的建设投资约在100-1000亿美元之间，占这一领域总投资的77-85％。

　　州政府和地方政府美国各州政府对污水处理的最大投入是根据1987年《清洁水法》修正案向“清洁水州立滚动基金”配套投入的约45亿美元（平均每年约3亿美元）。此外，各州还根据自己的实际情况设立其它的污水处理资助计划，如纽约州为了保护其北部的大湖地区水质，在不同的地区和州立政府机构设立了多种资助计划。如果将“清洁水州立滚动基金”的衍生扩容资金i使用平衡资金发行市政债券a归属联邦资金，美国各州政府公共财政资金每年对清洁水建设项目的转移支付总量平均在7亿美元，约占全美在这一领域投资总量的5％。

　　作为生活污水公共处理设施的直接投资者和拥有者，地方政府（一般指县，行政市，镇政府）在为项目建设的融资过程中可以考虑使用多种资金，如联邦政府和州政府援助资金、自有财政资金和资本市场资金（市政债券）等。从案例调查情况看，地方政府一般只从地方财政公共预算中拿出占项目建设总投资的2-5％作为项目的前期准备资金和开工经费，其余的资金多是使用联邦和州政府的转移支付资金（1987年前以赠款为主，1987年以后以贷款为主）和发行市政债券。在其所发行的债券中，有相当一部分被“清洁水州立滚动基金”所直接或间接购买或担保。在美国的清洁水项目（主要是污水处理项目）建设资金中，直接来自州政府和地方政府公共财政支出的资金约占其项目投资总需求的7～10％。

　　市政债券在美国的水务公共事业领域（含供水、污水管网与处理设施建设以及河道疏浚等流域治理等），每年的建设性投资需求约2300亿美元，其中85％来自市政债券投资，政府财政投资仅占15％。美国市政债券不仅可以直接为城市环境基础设施建设融通社会资金，而且产生了一定的引导和挤出效应，吸引更多的社会资金用于投资回报高或回报不高但利润稳定可靠的城市基础设施项目，这样政府可以将节省出的有限财政资金用于回报率较低的城市公益项目。城市污水处理厂建设领域的市政债券筹资只占总建设投资的5～16％。近年来，这一比例有迅速扩大的趋势。

　　运营管理费用

　　在美国，各城市政府是靠收取生活污水处理费来维持公共污水处理厂的运营和管理、建设投资还本付息，设备的更新改造，不足部分由地方政府从其财政收入中补贴，联邦和州政府在这一方面没有资金支持。

　　美国环保局《2000年～2020年美国清洁水/饮水基础设施需求分析报告》中指出在这20年里，美国还需在市政污水处理领域投资3310～4500亿美元，如果加上融资成本，则需要4020～7190亿美元，而同期美国还需要4060～5620亿美元用于污水处理设施的运营和管理。该报告指出，在现有投融资体制下，20年中，如果财政收入增长，在污水处理建设投资上会有210亿美元的资金缺口，如果财政收入没有增长，在污水处理设施建设投资上会有1220亿美元的资金缺口。经济发展和财政收入增加是解决问题的关键。发行市政债券是解决资金短缺的方法之一。提高现行生活污水处理收费标准也可以考虑。通过鼓励私人部门参与提高现有系统的运行效率降低生产成本也是可提倡的方法。