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城建投融资改革仍需确保城市的公共性

时间：2008-8-21 南方都市报阅读：

　　最近几年，随着广州城市建设的规模越来越大，资金供应短缺的状况愈发明显。尽管基础设施的投入每年数以百亿计，但仍然无法充足地应对大广州的整体目标。在此情形下，原本单纯依靠政府投资或银行贷款的筹资模式显见吃力。而以市场为依托，拓宽市政公用事业的投融资主体，形成多元的资金来源，正成为省外城市的主要选择。广州党政代表团在考察长三角城市群后颇受启发，加速推动改革的愿景。
　　
　　从政府角度来说，城建投融资改革实际上是弱化公共财政投入、强调市场融资效用。事实上，类似的做法对广州并不陌生，尤其在路桥和地铁建设方面，引进外资或采取特许经营等合作方式屡见不鲜，ＢＯＴ（即建设－运营－移交）模式正被更娴熟地使用。而新近通过的投融资改革方案显示，广州决意要在市政项目的投融资上实行扩张性战略，以期从根本上破解此一领域的难题。
　　
　　对城市建设而言，投融资改革牵涉到复杂的市场化运作。在市政涉及的范围内，资源原先由政府完全掌控，在施行改革之后，其所结合及配置的各个环节将向市场开放，经营权、股权和资产等将被多元的利益主体分享。这同时意味着，广州将在公用事业的更多领域“创造”市场化的空间，比如污水治理。除了市场化的技术手段，相应的市场化管理机制将被大量制订和激活。
　　
　　显然，广州城建的投融资改革一旦铺陈开来，考虑到它的盈利潜力和回报前景，必将对社会资金产生极大的吸引力，深刻地扭转现有的市政建设格局。不过，投融资改革的风险绝非为零，特别是在城市为公的特殊背景下，改革的机遇与挑战并存。平衡且恰当地处理好市场化与公共性关系，决定着投融资改革的成败。换言之，在设计具体改革形式之前，确保城市的公共价值应当成为改革的先决条件和不可动摇的原则。
　　
　　社会融资的益处无需多言，对其弊端也应有清醒的预想。这么多年来，在市政垄断领域内，政府和市场失灵的例子比比皆是，监管力有不逮甚至逃避监管的行为频繁发生。在推动城建由行政垄断向公司垄断转变的过程中，政企分开始终是回避不了的壁垒，假如缺少严厉的监管，投融资就不会有真正的市场化改革。就此，国家审计报告所显示的高速公路建设中的腐败即是佐证。
　　
　　更需要警惕的是，市政作为公共消费品的特殊属性，一旦受制于市场资本，定将削弱城市的公共性。这方面的教训由投融资改革的先进城市———南京提供。在成功融资建造长江二桥和三桥后，股东取代政府的主导地位，原本的年票制等交通分流计划无法实现，城市公共目标被资本狙击。南京被迫收缩融资战略，独建长江四桥。类似的案例在某城市快速路中也露端倪。广州既然有心向长三角看齐，自然不能不思量。
　　
　　城建中的政府垄断行业能否顺利地转身，进而形成健康的市场化格局是一回事；投融资介入公用事业，保证资本逐利的冲动被限定在适当的范围内，充分尊重民生纲要和城市规划，是广州改革的另一重难点。一定要克服为了市场而市场的短视效应，具体的改革举措要有前瞻思维，仔细斟酌市场化融资的多样安排，为政府布置公共目标留下充裕的回旋余地，防止以推动城建的名义陷入被动局面，总之是要严防坏的市场化改革。
　　
　　

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