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我国城建投融资体系发展趋势探讨

时间：2008-6-5 甘文成中国城市投资网阅读：

　　城市建设不仅可以拉动当前经济增长，还可以增强城市发展的后劲，必须与现代化经济建设协调发展。然而，因城建投融资行为的长期性，所带来的经济效果明显滞后于城建投资行为，而地方政府在财政能力和《预算法》规定不能借贷的限制下，要解决城建资金的困扰，就必须进行城建投融资体制改革，从政府计划控制和财政支付的方式逐步转轨到由财政资金主导和市场化投融资的方式，组建城投公司投融资平台，通过政府信用或其他方式向银行贷款，负债筹资缓解财政压力。随着信贷投融资比重不断提高，蕴含的风险也逐步增大，因此，寻找多层次、多元化、多渠道的城建投融资体系势在必行。

　　一、城建投融资体系要积极完善信贷投融资机制
　　随着地方经济发展，城市建设已由财政投资主导逐步转变成银行信贷投融资主导，这种间接融资方式起到了意想不到的效果，大大缓解了地方财政压力，但也助长了地方政府的投资冲动，导致了地方政府债务风险无限膨胀，有可能陷入更加严重的财政危机，隐藏着巨大的财政风险和银行资产风险。为此，国家先后采取调整利率、出台五部委“关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知”和“关于加强固定资产投资调控，从严控制新开工项目的意见”等一系列宏观调控政策，开始从严控制城建贷款的投放。那么，为确保城市建设可持续发展，必须进一步完善信贷投融资机制。

　　（一）领悟国家宏观调控政策，完善城建投融资平台。
　　五部委明确要求金融机构停止一切对政府打捆贷款和授信活动，地方政府不得为贷款提供任何形式的担保或者变相担保，从而叫停了地方政府的信用贷款业务政策。其主要原因，一是地方政府在贯彻落实2004年《国务院关于投资体制改革的决定》效果不明显；二是银行贷款风险过高，商业银行一季度贷款就达1.26万亿，其中政府为主导的贷款就占据了半壁江山；三是地方固定资产投资增长过快、货币信贷投放过多，结构性矛盾突出，造成环境、资源等一系列问题，破坏了GDP增长的可持续性。因此，国家必然会控制地方政府信贷，降低银行风险，抑制地方政府投资冲动，限制地方经济不合理增长。

　　然而，国家金融资源主要由银行掌握，在地方财政投入有限的情况下，城建资金投入主要还是靠银行贷款。因此，地方政府要积极领悟国家宏观调控精神，进一步深化城建投融资体制改革，在城建领域建立和培育政府的投融资主体，发展和完善城建投融资平台。应加强城投公司自身建设，完善法人治理结构，解决城市基础设施产权、经营权和收益权脱节不统一，以及其决策、融资、建设、经营和管理由政府不同部门来执行等缺陷，形成真正意义上的、符合风险收益一体化要求的城市资产市场化载体地位和城建投融资主体地位，化被动为主动，逐步实现市场化运作，增加现金流量，降低资产负债率，盘活存量资产，利用城市巨额资产壮大可用于银行抵押的实物资产，构筑城投公司利用自身信用、资产抵押和收费权质押等信贷投融资平台。

　　（二）制定城建资金合理负责率，规范政府投融资行为。
　　地方政府投资城市建设是合理得，但由于带来的经济效益滞后，在其投资中适当负债也应该具有一定的合理性。从经济学角度来讲，流动性过剩的银行与信用良好的政府进行银政合作是再正常不过的事情，从法律角度来讲，政府作为法律规定民事主体，也有借贷和偿债的能力和权利，但也完全有赖帐的可能，因为地方政府债务的信用保障事一个难题，尤其是对于商业银行，地方政府控制城市银行业，城市商业银行又为地方政府大量贷款，这种关联贷款的风险相当大。因此，国家从行政角度考虑，剥夺了地方政府借贷权利，而地方政府应对策略就是成立城投公司进行借贷。

　　其时，对于地方政府来说，大额负债投资城市建设已是普遍事实，不管能否合法合规借贷，也不管是地方政府还是城投公司进行城建资金的借贷活动，其贷款的可得性才是第一位。因此，有必要根据当地历年经济发展数据预测和分析未来城市经济发展趋势，组织专家、科研机构和政府部门研究和制定每个时期的城市建设合理负债率或负债警戒线，并严格参照执行。这样才能使地方政府真正转变政府管理职能，超脱于利益之外，独立于市场之外，完善政府投融资体制，规范政府投融资行为，将城市建设中政府行为转变为企业行为，实现城市建设投融资的宏观调控。

　　（三）明确还贷资金来源，建立良性循环的信贷投融资机制。
　　与政府合作最多的国家开发银行认为，政府本身的信用就是一种资源，这种信用资源的载体就是财政拨款、财政补贴和人大出函。然而地方财政出具的还款承诺作为偿债保证，并不代表还贷资金来源就一定有了保障，因为这种承诺在法律上属一种无效的担保形式，一旦财政资金发生问题，贷款将无法按期偿还，尤其是不能享受这个待遇的其他商业银行，蕴藏的贷款风险就更大。而且，政府贷款往往存在着政府意志较强、银行贷款被动运作的隐患。因此，在进行城建贷款时，地方政府必须事前明确还贷资金来源。

　　作为城建投融资主体的城投公司，经政府授权或委托进行城建资金的借贷活动，由于没有稳定的经营收入来源，还款来源更是得不到保障。因此，地方政府应该制定相应的法规，明确城投公司的性质、职能和权限，赋予城投公司在工程项目前期的投融资权限，在工程项目实施和运营阶段对资金的处置权，充分落实政府投入的城建资产运营权，积极做好城建资产和土地资源的归集吸纳工作，避免城投公司只投资无收益或收益不高的城市基础设施项目。应允许城投公司自营基础设施资产，或通过租赁、承包等方式转让基础设施经营权，增强自身投融资能力，充分发挥城市资产的整体投融资效应，从而真正按市场经济要求有效推进城建投融资活动，并在规费收入、税收优惠、财政贴息和划拨必要的政府资产等方面给与支持，壮大城投公司实力，确保信贷的还款资金来源，培育城投公司自身的信用贷款，最终建立城建信贷投融资良性循环机制。

编辑：fuhuaizs

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