摘　要：市政公用事业改革是我国完善社会主义市场经济体制的重要组成部分。市政公用事业监管不仅直接影响消费者的福利水平，还与企业的利润水平密切相关，并决定公用事业企业的可持续发展问题。国外的市政公用事业的监管已经有了几百年的历史，取得了许多成熟的经验。本文总结英国、德国等西方发达国家市政公用事业监管的实践经验，可以为我国市政公用事业的监管提供借鉴。

　　关键词：市政公用事业，监管，经验

　　市政公用事业是指城市人民政府管理的、为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业。市政公用事业主要包括城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业。市政公用事业是城市的重要基础设施，也是城市经济和社会发展的主要载体和重要的社会公共事业。因此，市政公用事业直接关系到社会公共利益、人民群众生活质量，城市经济和社会的可持续发展。政府要制定科学、合理的监管政策，明确监管的基本目标，建立合适的监管机构，并应以科学的价格监管模型作为定价的重要依据(仇保兴，王俊豪等，2006)。国外的市政公用事业的监管已取得了许多成熟的经验。借鉴国外发达国家市政公用事业的监管实践经验，可以为我国建立合理高效的市政公用事业的监管体系提供参考。

　　一、英国公用事业的监管

　　(一)英国公用事业的民营化改革

　　英国的公用事业大都采取了民营化的方式。自上世纪80年代撒切尔夫人执政后，为了提高公用事业的效率和解决政府的财政需求，开始对市政公用事业进行民营化改革。从邮政到铁路，从电信到燃气，从电力到自来水，对这些关系国计民生的市政公用事业都进行了彻底的民营化改革。英国的民营化改革是与放松规制相伴而生的，先后部分或全部将英国电信公司、煤气公司、自来水公司出售。自1979年开始大规模推行民营化以来，英国的许多公用企业都允许民营资本进入公用事业。民营化后的市政公用事业的企业效率有了不同程度的提高(OECD，1999；World Bank，2004)。英国主要市政公用事业的企业生产效率由民营化前的1.63%提高到民营化后的5.73%，生产效率增长明显(王俊豪，2006)。具体如表1所示。

　　(二)英国的独立监管机构与立法

　　英国许多市政公用事业都建立了独立的专业监管机构，具有很强的独立性，具体如表2所示。

　　所谓独立性，是指市政公用事业要设置独立的监管机构。并得到了监管机构的广泛认可，日益成为自然垄断产业规制机构的一个基本要求。1993年，OECD国家中只有7个建立有独立的电信规制机构，到2000年已发展到了22个(肖兴志，2003)。资金来源的渠道是影响监管机构独立性的重要因素，为了保证规制机构独立于政府行政部门，免受其他政府部门的压力，英国的监管机构的资金主要来源于受规制的企业。英国各监管机构向持有许可证的企业收取许可证费用和其他费用作为监管机构的运行经费，但是这种收费必须经议会批准。

　　市政公用事业的有效监管需要制定完善的法律。立法先行是英国市政公用事业监管的一个特征。史普博(1999)认为，市政公用事业的有序运行源于法律的保障。西方经济发达国家大都由立法机关颁布一项法律建立对某一特定产业的监管权力。通过监管立法，以法律的形式将政府监管机构的独立性确定下来，可以避免政府出于政治目的而任意对监管机构的活动施加影响，同时又明确了监管机构的职责权限，监管的目标，监管的内容，监管的程序，增加了监管机构监管过程的透明度，便于这些特定产业接受监督。例如，英国从20世纪80年代开始先后颁布了《电信法》、《自来水法》、《电力法》和《铁路法》等一系列法律，为这些产业的政府规制体制改革提供了法律依据。

　　英国等发达国家采用的是垂直监管主导模式，即成立一个全国统一的监管机构并设立若干分支机构进行监管。英国各市政公用事业领域都依法设立了全国性的监管机构，并在各地设立若干分支机构进行监管。在一定的法律框架下，制定相应的法规，对市政公用事业实行垂直性监管。例如，英国自来水服务监管办公室作为全国性的政府监管机构，对自来水供应与污水处理业务实行垂直性经济性监管。

　　(三)英国的价格上限监管方法

　　价格上限监管，也即人们俗称的RPI—X管制最早应用于英国，是目前世界各国比较常用的一种价格管制

　　方法，其原理是将管制价格和社会零售物价指数、生产效率指数相联系。英国的价格上限管制模型可用公式表示为：

　　其中P表示受管制企业的价格指数；RPI表示社会零售物价指数；X表示生产率调整因素。

　　这个模型的实质是在现行价格的基础上，由政府管制部门针对零售物价指数(RPI)，规定一个企业的生产效率调整因素(J)，价格水平的上调幅度不得超过RPI—X的标准，从而确定了价格的上限。如果企业希望获得较多的利润，只能通过降低成本，提高生产效率，使企业的实际生产效率高于政府规定的X值；如果RPI—X为负值，则意味着受管制企业应该降低的价格水平。

　　在英国的RPI—X模型中，管制者与被管制者谈判的焦点是X值的选择。由于各产业的技术经济特点不同，因此X值在不同产业间存在很大的差异。英国的具体价格监管公式如表3所示。

　　另外，考虑到技术进步的影响，各个产业的X值并不是一成不变的，而是随着不同产业技术水平的变化而变化。管制机构会每隔一段时间(一般为2-3年)重新审定x的取值，目的是确保运营商将技术进步和生产效率提高的成果及时返还给最终用户。例如，英国第一次进行价格管制调整后，电信产业的X值由3%上升到4.5%，而在1991年国际长途被纳入管制范围后，X值又上升到6.25%，1992年进一步上升到7.5%(王俊豪，2001)。

　　英国在对自来水、燃气等产业进行价格监管时还考虑了这些产业的产品质量对价格的影响，采取了一种类似于价格上限管制模式的RPI-X+Y(或者RPI+K)的定价模式。自来水、燃气等产业对产品的质量有很严格的要求。质量方面的要求增加了生产这些产品的成本，加重了企业的负担。因此在对这些公用事业产业进行价格管制时要考虑这一影响。例如，英国在燃气产业的价格管制中采用了RPI-X+Y模式，其中Y就是由批发到零售的转移成本。允许转移的成本以1992年燃气价格指数为基准，并要求每年降低1%，以此来激励燃气供应企业提高效率。英国在对自来水产业的价格管制中采用了RPI+K的定价模式。其中K=Q—X，Q表示企业为达到英国有关自来水质量要求所发生的成本，X仍然是生产率调整因素。这种方法的优点就是在提高企业效率的同时，也有助于提高企业的产品质量。